美国法官培训对我国法官教育之借鉴
李　颖

　　2000年4月中旬，江苏省法官协会11位高级法官应美国司法学院的邀请，在美国司法学院接受了为期一周的正规培训。在整个培训过程中，我们与美国及其他国家的法官朝夕相处，对美国法官的续职培训有了一些较为深入的体验。我认为，这对于我国目前正在进行的法官教育培训改革有一定的启示和借鉴作用。就此，我谈谈自己的感受和体会，未尽之处还请大家指正。
一、美国法官培训的教育方式和教学方法
　　美国司法学院负责接待我们的国际部主任佩姬小姐说，世界各国及美国各州法官在一起学习、生活可以相互交流，彼此增进了解，取他人之长，补已之短。美国国家司法学院也正是因为与国际交流甚少，才能更多汲取各国法学教育之精华，不断改进教学方法。
　　(一)教育方式。美国各州设有法官协会负责培训各州法官，而全国性的法官正规教育培训唯有国家司法学院承担。设在美国内华达州利诺城的美国国家司法学院职能单一，即以培训美国法官为其主要职能，同时还培训来自世界各地的法官。美国的法官参加续职培训采取自愿报名方式。每年初，学院向全国各法院发行一本关于该年度学院培训计划，其中包含全年培训班各其课程设置，任课教员背景，培训的名额、时间、经费等等。学院还通过互联网公布培训消息。全美各地法院法官根据个人需要，通过互联网报名，各培训班报名限定报名截止日期。培训班均为一至两周短训班。每期学员人数在60人左右。培训费及食宿费用虽高，但也由法官个人自理。学院为法官及法官教员提供设施良好的食宿条件。
　　美国国家司法学院除有自己的专职教员外，主要师资来自全美各级联邦或州法院的著名法官或资深法官。由于美国实行联邦制，除联邦宪法外，各州均有自己的法律体系，法官对案件的裁判有较大的自由裁量权。来学院授课的法官尽可渲染本州的司法特色和自己对司法原则的理解，不必强求统一的规范。由于美国法学院奉行苏格拉底式的辩论法及哈佛大学法学院的个案分析教学法(后文详述)，所以整个教学过程也是教与学之间呈现出互动的态势，教学气氛相当热烈。司法学院还与各州律师协会联系，聘请一些在州或全国有较大影响的律师来授课。学院拥有自己的法学教授，包括一些名望很高的退休法官或是法律逻辑学、教育心理学、电脑等专门学科的教员。
　　(二)教学方法。国家司法学院的师资构成以资深法官、优秀律师、法学教授为主体。尽管他们来自不同的领域，不同的知识背景，但我发现他们的教学方法有其相同之处，即用不断提问方式启发学生的思路，同时鼓励学生向教师提问。他们的教学方法总体可以归纳为以下几种：
　　1?互动式教学方法
　　教师在课堂上向学生提出问题，并在课堂规定一段时间内向教师提问。从学生的角度来看，这种教学方式确有诸多可取之处：一是充分调动了学生的课堂积极性，变被动听课为主动学习。从学生主观上说，提问将引起听课者的兴趣，老师的解释有可能帮助他纠正错误观点或帮助其他听课者提高认识，或者会将问题引向深处，从而引发别人更多的问题，亦即当老师的答案明白无误时，学生不会轻易忘记。对答案不满意时，会产生更多的问题；二是学生听课时精力会高度集中，一旦开小差，不仅会在老师提问时被动难堪，而且将失去表现自己的机会。
　　对授课老师来说，互动式教学对其所授课程的理论功底要求较高，一方面需要不断提高自身理论修养，提高驾驭课堂讨论的能力；另一方面可以从学生的提问中了解教学需求。对一时回答不出的提问，可以暂且不作答复，待找到答案时再向学生解释。
　　2?提问式教学方法
　　提问式教学方法又称苏格拉底式教学方法，是老师不断向学生提问题，务求达到学生哑口无言为止。他的道理是：第一，如果一个人不会适当的回答问题，他自然不会提出适当的问题。因此他用不断提问的方式启发学生的思维。第二，只有在不断问答、辩论和接受挑战下才能产生真理。强迫学生不断地思考问题，不计较学生思考什么，而注重学生怎样去思考，这与中国传统的教学方法形成鲜明反差。提问式教学方法可以锻炼学生的性格，使他能在高度的压力和恶劣的环境下，仍可以保持镇静，有条不紊，对答如流。同时，教师也必须不断提高自己的教学水平和拓展知识领域。当我们欣赏美国法庭聆讯或审讯时双方的唇枪舌剑、质问、盘问，甚至法官毫留情地责问律师的场景，其实是法学院课堂的延续。
　　3?个案分析式教学方法
　　在美国的法律学院，与苏格拉底式教学法并驾齐驱的是哈佛法学院创始的个案分析教学法，让学生从分析实际个案中发掘及了解法律的基本原则。
　　个案分析教学法，启发学生将法学理论运用于审判实际中，具体操作方法各个教员可以自行设计。可以采用典型案例追溯某一法学理论产生的根源，也可以设计出某一案例由学生根据某一理论来分组进行分析等，方法多样。但这种来自实践的具有典型性的事实依据，是解决法官独立分析和自主处理问题的基础，充分发挥学员的主观能动性，运用所学知识寻找解决问题的最佳途径，使知识直接转化为实际能力。教师对各组的答案逐一进行点评后，再说出美国法官的评判结果。如此分析点评后，每一个参加学习的法官都不会忘记这一课的启示。
　　4?教学评估法
　　学习期间，我对美国司法学院采取的教学评估法产生了浓厚的兴趣。每节课后，佩姬小姐总要求我们填写一份表格。该表是学生对教师的一个教学综合评估表。当然学生亦可对评估的某一项内容提出自己的建议。该表形式大致如下：　　　　　　　　　　
　　此种方式能够为织组教学者反馈很多有价值的教学信息，一方面，给织教学者可以能过学生的评估对教学方向作适度调整，选择更好的培训课题；另一方面，将综合意见反馈给教师，有利于教师对教学方法进行改进和探索，避免发生一份讲稿讲一辈子的情形发生。更为重要的是有利于组织教学者筛选师资，调选一些能够胜任法官教学的人充当教员。现在，我们提倡“法官教法官”，完全可以借鉴这种评估方法来发现适于教学的人才，尽快培养出一批自己的专家型法官教师队伍。让一个优秀的专家型学者走上讲台，其发挥的作用远远超过他个人埋头于审理案件所发挥的作用，因为他对法学理论的理解及审判实践经验技巧的演讲可能造就一批优秀法官，审结一批疑难案件。
二、美国法官教育培训与我国法官教育培训工作的比较及启示
　　尽管美国法官普遍具有很高的文化素养和法律专业知识，但为继续提高法官审判水平，1963年在汤普泊法官倡导下，创建了专门从事在职法官培训的美国国家司法学院。该学院现任院长普西尼自豪地说，学院所有从事司法教育的教授都是全国最有经验的法官。迄今为止，已有5万多名法官在该学院接受培训(全美目前拥有联邦法院法官3千名左右，州法院法官3万2千名左右)。法官参加培训并没有法律规定的义务，参加培训的法官个人还要承担很高的费用，尽管如此，每年报名参加培训的全美各地法官非常踊跃。
　　由于历史原因，我国地法官培训工作起步较晚，《法官法》出台以后才逐渐被提上议事日程。《法官法》第24条规定对法官应当有计划地进行理论培训和业务培训。法官的培训，贯彻理论联系实际、按需施教、讲求实效的原则。第25条规定：国家法官院校和其他法官培训机构按照有关规定承担培训法官的任务。在职法官必须接受教育培训已被法律规定为法官的应尽的义务。随后，法官培训机构也逐步建立健全。1997年，国家法官学院成立，各省市都相继成立或正在筹建省一级或省市两级培训机构和培训基地，各省市都拥有一批有经验的法学师资队伍。2001年，全国法院干部业余法律大学将完成培养大专层次的学历教育，转入法官培训轨道。但尽管有法定义务也有自己的培训基地，尽管我们也尝试着办了几年法官培训班，但全国的法官培训仍显杂乱无章，如没有统一培训规划，没有统一培训教材，缺乏优良的师资队伍，没有检测培训效果的有效措施，法官参加培训与不参加培训没有任何硬性指标。
三、改革我国法官培训工作的几点设想
　　借鉴美国法官培训所给予的启示，笔者想就我国法官培训工作如何进一步深入开展谈几点自己的设想和建议。
　　(一)建立全国统一的法官培训管理条例
　　最近最高法院下发了《法官培训条例》(征求意见稿，下简称意见稿)。《条例》的出台意味着我国法官培训管理工作即将步入正轨，法官培训有章程和制度保障指日可待。但征求意见稿中内容，尚有一些值得商榷之处。
　　《意见稿》第2条规定“法官培训分为任职、晋级、续职资格培训”。法官培训的对象无疑是法官，既然已是法官，就无需再有任职培训之说。任职培训的对象应该是那些意欲当法官的人，而对这些人的培训，应当由专门法律院校来承担。法院将来的发展趋势应该是从社会招考优秀人才充实法官队伍(最高法院已作出有益尝试)，法律院校毕业生也应像美国那样经过几年的法律社会实践才能报考法官。另一方面，就我们的培训机构、培训设施和培训师资来说，也不能满足这种任职培训的需求。至于院长任职培训，那就更不能算作资格培训了。我们的法院院长是由各级人民代表大会选举产生的，其资格已经由人大考察认定，在当选那天起他就具有了法官职称，对他的培训只能是在职的培训，而非任职资格培训。
　　而晋级与续职培训的目的应当一致，《法官法》将法官等级分为多层次多级别，这并不意味着最高级的法官就可以不接受培训，亦不意味心接受过晋级培训的法官就一定会向上晋升一级。所以法官培训应象美国那样统称为续职培训。
　　我国目前的法官培训处于起步期，亦有人称作“补课期”，所以应根据我国法官队伍现状进行合理布局。《意见稿》提出的分级培训管理和规划缺乏现实操作性，准确把握我国法官的布局及人数才是合理规划的现实基础。如果按全国目前所具有的高级法官职称人数来统计，国家法官学院负责培训高级法官，就每三年轮训一遍的量统计，再建一所同规模的法官学院亦难于完成计划。就江苏省来看，目前达到一、二级法官就有3523名，三、四、五级法官有5004名。省一级培训机构无法完成对如此宠大队伍三年内轮训一遍的规划。若按两级培训规划来计算，前两级由省级规模的培训机构负责每三年轮训一遍，按每一个月培训120名计算，我们每年也得办十个长期培训班(一个月以上)。这一方面说明我们培训的计划超负荷，另一方面也说明我国的法官人数之宠大。在许多法院，法官职级已被行政职级所同化，有法官职称的人也许从未审理过案件。对那些有其名而无其实的法官进行培训已无必要。我们在制定培训规划的同时能否考虑精简法官队伍?
　　法官法第26条规定：法官在培训期间的学习成绩和鉴定，作为其任职、晋升的依据之一。学习成绩靠什么来鉴定，最传统的方式是考试。我们通过培训实践认为培训一定要有考核。我省从去年起对全省法庭庭长进行系统法律轮训，实施《法官手册》登记制，所学课程都出题进行闭卷考试，考试成绩使用电脑管理并记入本人《法官手册》。培训考核有其积极作用，一方面能促使学员提高参训的主动性和积极性，另一方面也能为人事部门考核法官提供依据。我们认为，对成人教育考核的方式应该多样化，这还有待进一步探索。
　　(二)筹建高水平的培训师资，从法官中选教官
　　美国之行给我留下深刻印象的是培训我们的教授们，而其中绝大多数是来自全美各地法院的资深法官。他们理论功底扎实、实践经验丰富、授课方式无一没有独到之处，对我国目前法官培训具有一定的借鉴意义。
　　首先，目前培训法官的师资奇缺。过去我们培训师资主要来源于法律院校的教授、学者，他们虽有较为精深的理论水平，让听课者感觉深奥，但同时又让法官们感叹课不精彩。因为教授们所说的高论有时实在与法官们每日经手的案件相距甚远，那些深奥的东西对审判中的难题就像是远水不解近渴。美国法官培训采用以法官教法官为主的方式，想必也是他们多年以来培训经验的总结。其次我们的法官队伍中也不乏能教善授者，为何不让法官走上培训讲台一显身手?
　　近期，根据江苏省法官教育培训规划，我们正在全省法院系统筹建了一支专兼职教师队伍。按照培训师资管理办法拟定的标准，这支师资力量主要由各市中级法院在本辖区法院法官中物色推荐，省法官培训机构审批并发聘书，聘期两年。两年内被聘教师享有优先接受培训权。定期召开专题教学研讨会，将培训授课的备课任务分配至每位教师手中。教师任期内必须完成规定的备课讲义和授课时，并接受系列教学评估。两年后由省法官培训机构重新选聘，优秀者续聘，并列为专家型的法官储备。如此几处聘期过后，势必形成一支优秀的法官教师队伍。不仅可以解决省级培训需求，也能解决市一级的培训师资需求，并可在全省范围内师资共享。将来全国各省市之间也可以实现互相交流，逐步会涌现出一大批专家型的法官师资，这对于提高全国法官培训工作水平和提高法官整体业务素质都极为有利。
　　我们应当鼓励法官从事理论研究或鼓励他们走上法官培训的讲台。美国的一些州和联邦巡回上诉法院规定，凡在大学开设讲座或课程的法官，可以获得相应的学分，冲抵应当接受的继续教育。由此，我国法院也可以规定，凡具有一定理论研究成果或在法官培训开设一定讲座和课程的法官，可以视为接受了培训或冲抵办案数。
　　此外，当前的审判工作已不再是在真空状态下，而是在一个相互联系的社会整体中运行。因此，法官必须通晓各种领域的知识而不是局限于法律知识。由此可见，在培训师资以法官为主体的前提下，一些专业技术较强的培训课仍应以专家为固定聘用对象，如涉及科技鉴定方面、精神病鉴定学方面、法律逻辑学等。
　　(三)改进法官培训的教学方法
　　如前所述，法官培训的教学方法大多沿用了业余大学及高等院校满堂灌式的教学方式，理应得有突破性的改革。我们不妨根据成人培训，采取形式多样的教学方式，启发参加培训的法官积极思考。其实，参加培训的法官也非常迫切想在课堂上向教授提出一些问题，并且能够得到一个满意的答复。
　　借鉴美国法学教育的互动方式、辩论方式、提问方式等教学方法，也是对传统教学方式的严峻挑战。实现这一改良目标，最困难的是教师。首先，他们需要克服怕被“挂台”的心理，要树立那种乐于被问倒的心态。因为被学生问题难倒后寻找答案的过程或与学生辩论的过程同时也是教师自我提高的过程。其次，他们需要要花更多的精力去备课，去从事审判实践和教学调研，在审理案件的过程中发现法官们亟等解决的模糊理论问题，根据审判实践编写适合教学的典型案例。另外，通过采用教学评估方式，我们还可以选拔出优秀的教师。这些法官教师通过长期审判和教学的积累，在法律的某一领域将成为专家，这也是我们造就专家型法官的有效途径。
　　尽管美国等英美法系国家的法官培训并非尽善尽美，中美之间法律制度、政治环境以及法院机构组织形式也存在较大差别，但法官们所追求的司法理念应该是共同的。同时，法官必须具备精深的法律知识和高尚的职业道德也应该是相同的。美国完善的法官后续教育体系给我国法官教育培训改革提供了参考借鉴的范本。笔者感到，应尽快建立一套符合我国国情的法官教育培训体系，以适应我国法官培训的要求。
　　(作者单位：江苏省高级人民法院)
国务院办公厅


国务院办公厅关于2001年农村税费改革试点工作有关问题的通知
中华人民共和国国务院办公厅




各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：
推进农村税费改革，是党中央、国务院在农业发展新阶段为加强农业基础、保护农民利益、维护农村稳定而采取的一项重大改革。搞好这项改革，对规范农村税费制度，从根本上治理对农民的各种乱收费，切实减轻农民负担，进一步巩固农村基层政权，促进农村经济健康发展和农村社
会长期稳定具有深远意义。农村税费改革是一项十分复杂的工作，必须加强领导，完善政策；先行试点，积累经验；配套推进，稳定实施。按照《中共中央、国务院关于进行农村税费改革试点工作的通知》（中发〔2000〕7号）要求，2000年安徽省全省和其他地区的部分县（市）
进行的农村税费改革试点，取得了初步成效。实践证明，党中央、国务院确定的农村税费改革的方向、方针和政策是完全正确的，改革措施是符合农村实际的，得到了广大农民群众和基层干部的拥护和支持。
去年以来，按照中央的要求和部署，各省（自治区、直辖市，以下简称区、市）党委和政府高度重视，主要领导亲自挂帅，深入实际，调查研究，认真测算，拟定方案，有的省选择部分县（市）进行试点，有的进行了广泛深入的宣传和培训工作，为推进农村税费改革做了大量准备工作
。这些工作都是十分必要的，应该充分肯定。
农村税费改革试点工作既要积极，又要稳妥。从前一阶段试点的情况看，也反映出一些矛盾和问题，比如如何合理确定农民的计税面积、产量和价格；如何平衡不同从业农民的负担；如何保证农村义务教育和乡、村两级的基本经费需求；如何依法征收农业税和农业特产税；如何发挥村
级集体组织的作用；如何防止农民负担反弹等。这些都需要在安徽省全省和其他地区的部分县（市）的试点中进一步探索解决的措施和办法。在上述问题没有研究制定妥善的解决办法以前，不宜全面推开。要充分认识农村税费改革的艰巨性、复杂性和长期性，特别是在当前国际经济形势出
现新的复杂情况下，更要妥善处理好改革、发展与稳定的关系，巩固国民经济发展来之不易的成果，维护社会稳定。经国务院讨论决定，现将今年农村税费改革试点工作有关问题通知如下：
一、各地区要严格执行《国务院关于进一步做好农村税费改革试点工作的通知》（国发〔2001〕5号）的规定，凡是要在全省（区、市）范围内全面进行改革试点的地方，其实施方案要报经国务院审批。未经国务院批准，各地区不得启动农村税费改革全面试点。
二、2001年农村税费改革工作的重点仍然是集中力量进一步做好安徽省的试点。安徽省人民政府要继续加强对农村税费改革的领导，组织各级干部深入基层，研究新情况、新问题，完善有关政策措施，探索巩固改革成果的思路和办法，为全国农村税费改革试点工作进一步积累经验
。去年已经选择部分县（市）实行改革试点的省（区、市），今年要继续下力量抓紧抓好试点工作，但不再扩大范围。
三、2000年没有进行试点的省（区、市），今年可以选择个别有代表性的县（市）进行试点，但不在全省范围推开。各省（区、市）都要继续加强农村税费改革的调研、测算等基础工作，进一步完善改革试点方案及其配套改革的措施和办法，为今后在全省范围实施改革打下坚实的
基础。
四、进行农村税费改革试点的地方，要认真贯彻执行中发〔2000〕7号和国发〔2001〕5号文件规定的各项改革政策，周密制定试点县（市）的实施方案，健全和完善各项配套改革办法，确保试点工作取得成功。
五、为了帮助地方搞好农村税费改革局部试点工作，对试点县（市）因改革而减少的乡镇收入，中央财政将按照规范的转移支付办法，适当给予补助。具体数额由财政部与有关地区研究确定。
六、除安徽省和按上述要求实施农村税费改革的试点县（市）外，其他地区及县（市）要继续执行国家现行有关农村税费政策和中央关于减轻农民负担的各项规定，继续依法征收农业税、农业特产税、屠宰税，继续按政策收取村提留和乡统筹费，同时继续执行农民上缴的提留统筹费不
得超过上年人均纯收入的5％，并且不得超过1997年的预算额的规定。农村教育集资要执行《中共中央、国务院关于转发〈国家发展计划委员会关于当前农村经济发展中几个主要问题和对策措施的意见〉的通知》（中发〔2000〕15号）和《国务院办公厅转发教育部等部门关于实
施中小学危房改造意见的通知》（国办发〔2001〕13号）的规定，除农村实施九年义务教育中的危房改造可严格按照中央精神和规定程序报批外，继续停止审批其他方面的农村教育集资。
七、目前已经进行农村税费改革全面试点动员、部署、宣传、培训工作的省（区、市），要认真做好基层干部和农民的宣传解释工作。既要讲清坚持农村税费改革、规范农村税费关系、减轻农民负担的重要性和必要性，又要讲清改革的艰巨性、复杂性和长期性，使广大干部、农民认识
到搞好试点、总结经验、完善政策、稳步推进对于确保农村税费改革成功的重大意义。不要因为适当调整工作部署而引起不必要的误解，切实维护农村社会稳定。



2001年4月25日