农村基层腐败防控机制的研究

四川 绵阳 西南科技大学法学院 刘东

[内容提要]本文从绵阳市一个“亿元村”党支部书记，因挪用资金罪、职务侵占罪，一审被判处10年有期徒刑这一案例引发的思考入手，提出了农村基层腐败的研究问题。本文首先界定了农村基层腐败的概念和形式，其次分析了农村基层腐败的原因，最后提出了建立一套农村基层腐败的防控机制，以求最大限度地遏制农村基层腐败现象的蔓延，净化公共权力的廉洁空间。同时本文也有利于我国农村基层腐败防控理论的研究。
[关键词] 农村基层腐败 基层腐败的原因 腐败防控机制


[案情简介] 刘跃先，原绵阳涪城区城郊乡高水村党支部书记。1997年11月，刘跃先利用职务之便，在其私营企业绵阳市双菱房地产开发公司无钱支付所征用的高水村5组土地时，擅自挪用高水村财务上的现金6万余元，支付双菱房地产公司应缴税务机关的耕地占用税及粮食附加费。1997年9月至12月期间，刘跃先为了让其私营的双菱实业总公司顺利入股四川高水集团股份公司，虚增双菱公司的资产1408万多元，并出具了虚假的资产评估报告。1998年1月至2001年11月期间，刘跃先在高水集团经营亏损的情况下，先后以领取分红款的名义，侵吞高水集团资金共计人民币252万元。案发后，涪城区法院认为，刘跃先身为集体经济组织人员，其行为已构成挪用资金罪，职务侵占罪。于2003年9月2日被一审判处有期徒刑10年。①

这一案例给我们什么启示？这样的大案并非一朝一夕形成的，为什么我们的有关部门和人民群众事先毫无察觉呢？一个农村基层组织的书记，挪用，侵占资金数额之大，腐败行为存在的时间之长，给村民造成的损失之重。为什么没有能及时发现，及时查处，把村民的损失降到最低点呢？高水村这样的全国明星村都能让基层腐败分子如此有机可乘，那么其他边远落后或经济更发达的村又是如何呢？问题出在哪儿，就出在制度和权力运行机制上，也就是我们的制度有许多不到位和不周严，腐败的机会还很多。如果腐败分子伸手即被捉，权力能得到有效的监督和制约，那么权利就不会被滥用，情况大概有所不同。
事实上，我国由于地域广阔，东西部地区经济差异大，城乡经济差异大，没有统一的基层组织的理论指导，各地的管理制度不同，都或多或少的存在着缺陷。于是出现了“那些有权力的人使用权力一直遇到有界限的地方才休止”②的局面。而如此形式多样的腐败现象，严重地影响了党和政府的形象，造成了人民群众对党和政府的不信任。为了保护农民权益，发展农村经济，维护农村社会稳定，我们必须深刻认识农村基层腐败，并积极思考如何建立农村基层腐败防控机制。
农村基层腐败就是农村基层干部公共权力的滥用，即公共权力不是被用于实现合法的集体公共利益而是在利己主义的动机和目的支配下，用于谋取个人或小团体的私利益。可以说，人类自从有了公共权力就有腐败现象，只要存在公共权力的地方就可能存在腐败，这是万古不易的规律！但是，不同的地方、不同的经济发展状况和不同的管理制度，其腐败的形式、特点、程度及成因等则有不同，因此，要有效遏制当今农村基层的腐败，就必须认清农村基层腐败的形式、特点及成因，才能建立起适合农村基层腐败防控的机制。
一、农村基层腐败的形式
农村基层腐败形式多样，我们把它归结为以下几种：（一）按主体可分为个案的腐败与集体的腐败。个案的腐败是农村基层组织的某一位干部利用权利为自己或相关厉害人谋取私利的行为。集体的腐败是农村基层组织中两位或两位以上村干部相互勾结，共同为各自谋取私利或滥用权利侵吞集体财物的行为。（二）按性质可分为经济腐败和政治腐败。经济腐败指贪污受贿，侵吞财物等与经济利益有关的腐败。政治腐败指官僚主义，享乐主义等与思想政治作风相关的腐败。（三）按是否容易被村民所意识到可分为隐蔽的腐败和显露的腐败。隐蔽的腐败指不经仔细审查清算不能被发现的腐败，如做假帐，挪用资金的。显露的腐败指容易被意识到甚至披上合法外衣的腐败，如公款消费，借考察学习名义出去旅游渡假等。（四）按腐败的程度可分为违法违纪和构成犯罪。违法违纪是腐败程度较轻，违反法规，规章和党纪的腐败。构成犯罪是指程度较重触犯刑法的腐败。
二、农村基层腐败的原因
深入分析农村基层腐败的原因，可以发现主要有以下几种情况：
1.农村基层财务管理混乱。在一些地方，村级财务制度不规范，会计出纳不分家，帐钱权一人独揽，权力高度集中，收支随便，监督制约机制不健全，财务从不向群众公开，财务管理严重失控，有以下三种情况：③（1）按照规定，村长应主管财经。可有些地方财经全部由村支部书记全抓，大部分的村级财政来源也都是统筹和提留款，但对村党支部书记来讲是不会轻易放弃这一权力的处置的。因为只有这种权力才能树立自己的威信。没有实权的一把手是名不副其实的。因此，形成了村支部书记主抓财经，一人说了算的局面。（2）村会计帐中“白条子”泛滥。在农村有的买卖双方都没有正式的发票。因此白条子在村会计帐目中成了正式发票的代名词，直接导致了财经管理混乱，真假难辨，村务透明度不高。（3）会计难司其职。村级干部的违法违纪离不开财经管理。他们便尽力削弱会计的职责，要求会计做假帐等现象时有发生，使会计的职能来制约村官的管理体制无法实现。
2.农村基层干部思想素质低。在一些地方，村干部素质不高，把当村干部和个人利益直接挂钩，当任期间，利用自己支配村集体资金的机会以权谋私。如，侵吞村集体资金，用低于平常价甚至免费获得土地的使用权，总是把他们不考虑如何多发展村里建设，只为自己能捞就捞。
3.农村基层干部滥用职权，权力过大，过分集中，缺乏有效制约。按照现行的农村基层领导体制，村党委应按照党的章程进行工作发挥领导核心作用，支持和保障村民开展自治活动直接行使民主权力，村委会依照法律规定管理本村农民集体所有的土地和财产，尊重集体经济组织依法独立进行经济活动的自主权。但是，有些地方村委和党委权力不分，互相插手，如果村长或村书记他愿意并且有能力条件，他可以一手遮天，无人管得了。在一些地方，农村干部法律意识淡薄，个别村党支部书记，村长视生效合同为儿戏，随意变更或终止。在机动地发包上偏亲向友，专制横行，官僚主义盛行。一些重大事项，没有经过民主协商，由村干部某一人决定，不能实现真正的村民自治，对大多数村民而言，行使他们的权利，只能成为理论层面上的东西。
以上通过对农村基层腐败形式和农村基层腐败原因的分析，我们迫切地感到建立一套对农村基层腐败的预防控制机制的重要性。
三、农村基层腐败的防控机制
建立一套农村基层腐败的防控机制是一项庞大，复杂的社会系统工程，要求乡镇党委.政府，基层检察院，法院，社会事业单位，社会团体及广大人民共同参与。根据系统论的原理，它应包括防范、教育、监督检查、打击四个子系统。
1．防范 是指村民对村干部权力和集体财物的防备和戒备。它主要包括以下两种：（1）树立对权力防范观念，并采取积极措施严格监控权力运行，因为“有权力的人们使用权力一直遇到有界限的地方才休止”，所以只有防止权力的滥用，才能预防腐败。如果村民一旦发现村干部有权力集中超越权力的行为，就应该及时防范，才能使自己的损失降到最低。（2）重视对财务的防范，农村基层腐败大多数是贪利性的行为，因此对财务进行有效的管理，可以很大程度上遏止和减少腐败的发生。第一，会计委派制。会计由乡镇农经站人员分包，实行定期清算。这种制度可以制止白条下帐违反财经纪律的支出，减少公款吃喝，改变村级财务混乱的局面。第二，实行收支两条线的财务管理制度。不定期的召开村民大会，向村民公开收支情况，这样可以防止村干部挪用资金，侵吞财物。
2．教育 是指通过对农村基层干部进行知识教育，思想，道德教育，法制教育等方式从而得到引导村干部树立正确的人生观，价值观，权力观的行为。针对村干部素质低的情况加强教育，培训，从根本上解决腐败问题不失为一个好办法。第一，乡镇对村干部集中培训，对其进行在职教育，使之能真正成为党和政府在基层的代表，有全心全意为人民服务的思想意识，真正做到权为民所用，情为民所系。防止他们在思想上有利用职权，以权谋私，搞权钱交易的动机。第二，加强自身教育，在一些地方，村干部没有文化，封建思想浓重，官僚主义作风，只懂吃喝公款，不为百姓半实事，这就必须要其加强自身修养，摆正自己的位置把自己置于普通党员，农村基层干部的身份，经常反省自己，加以改进。党支部应经常召开民主生活回，广泛开展批评与自我批评的活动，端正党风，从而抵制利己主义思想，预防腐败。
3．监督检查 是指对农村干部进行监督，对农村基层活动进行检查。监督主要有两种方式：一是国家法律授权的机关，如检察院、各级政府的监察部门、各级人大及党的纪律检查部门等的监督，根据各地经济情况的差异，检察机关应制定措施，主动出击，深入乡村，宣传法制，进行监督。对农民反映的情况应及时处理，对已构成犯罪的腐败分子应提起公诉，使之绳之以法。对村书记等违反党纪的行为，应交纪委党纪处分。二是社会，大众传媒，公民和社会团体的监督。新闻媒体应对那些违法违纪的村官暴光，宣传法制，打消心存侥幸的腐败分子的思想。广大公民应珍惜自己的政治民主的权利，使那些认为村官权大不敢监督的人和敢监督又不懂法律程序的人都能对基层进行监督。检查是要求县乡两级相关部门联手下村，检查帐务和各项法规，规章等执行情况。严惩那些为应付检查，匆忙之下做假帐，对内对外两套帐，不依法办事，违法违规的行为应严加惩处。如果发现违反财经管理挪用公款，贪污等行为已构成犯罪的，应及时举报检察机关，对此查处，要求法律惩罚。
4．打击 是指对农村基层干部腐败已构成犯罪的，应依照刑法，严加惩罚。打击虽然是一种事后行为，适用对象是已构成犯罪的腐败分子。表面上看对预防腐败没有直接关系，但本人认为打击是防控腐败最有效的措施之一。它在防控方面的积极作用表现在两个方面：一方面，通过打击腐败犯罪分子，使腐败必严惩的信息辐射到社会，对广大农村基层干部和其他公民会产生心理效应，给欲腐败的分子以儆戒效应，使之悬崖勒马，不至继续腐败下去。④另一方面，可以教育和鼓舞人民，使人民相信法律，增强法制意识，提高守法的自觉性，从而自觉敢于同腐败分子做斗争，来维护自己的权益。随着我国法治建设的不断深入发展，广大农村村民法制观念的增强，就会形成一股强大的防控腐败的社会力量。
总之，随着我国经济、政治体制改革的深入发展，许多复杂的社会问题会不断涌现出来。农村基层腐败也会出现新的、复杂的动态，我们对此应当有充分的认识和准备。提前预测和认识到农村基层反腐倡廉工作的难度，科学地选择新时期反腐败斗争的战略，适时地对防控机制进行调整，以使防控机制始终有效，使其在健康的轨道上正常运行，确保共和国权力的廉洁，始终为公民的权利服务。


[注释]
①参见《华西都市报》2003年9月3日第8版
②２０００年４月２９日，全国人大常委会《关于刑法第九十三条第二款的解释》确认了村委会等村基层组织人员在协助人民政府从事有关行政管理工作时具有国家工作人员身份。也就是说，尽管村委会等农村基层组织人员不享有国家公务人员的权利义务，但他们协助人民政府从事国家公共事务管理时，如果利用职务便利，非法占有公共财物、挪用公款、索取他人钱财或者非法收受他人财物，构成犯罪的，适用贪污罪、挪用公款罪、受贿罪的规定。
③郑金变《我市农村基层干部职务犯罪现象分析》http;www.jcrb.com理论文章
④李晓明，张武君：《预防职务犯罪工休机制研究》载《中国刑事法》2003年第1期
⑤秋石《反腐倡廉论》载《求是》2003年第4期



参考文献
⑴（法）孟德斯鸠：《论法的精神》，商务印书馆1961年版。
⑵ 张瑞幸主编：《经济犯罪新论》，陕西人民出版社1999年版。
.



天津市政府


印发《市人民政府办公厅公文拟制规则》的通知
天津市政府


通知
市人民政府办公厅、法制办、各处室：
经市人民政府领导同志同意，现将《市人民政府办公厅公文拟制规则》印发给你们，请照此执行。

市人民政府办公厅公文拟制规则
为提高公文质量和办文效率，使公文处理工作规范化、制度化、科学化，根据《天津市实施＜国家行政机关公文处理办法＞细则》（津政办发 [1996]21号）精神，结合本厅实际情况，拟订本规则。

第一章 制文范围
第一条 凡由市政府和市政府办公厅发出的公文，其内容主要是：（一）行政规章和议案；（二）政策规定；（三）全市性重大工作的部署，重要问题的请示和报告，重要工作的商洽和答复，重要情况的通报；（四）人事任免。
第二条 市政府各职能部门的工作计划、安排、方案、报告等，一般不予批转或转发，由各职能部门自行发文。涉及全市工作的，可在报经市政府有关领导批示同意后，由各部门单独或联合发文，行文中可视具体情况注明“经市人民政府同意（或批准）”或“经市人民政府领导同志同
意”。凡需注明上述字样而由部门自行印发的公文，本厅主办处室要对公文内容进行审核把关；在退回有关部门印制前，须复制留存定稿；有关部门印制后，须将正式公文抄送市政府，以备存查。
第三条 市政府领导同志的讲话，如无特殊必要，一般以《政务通报》或白版形式印发。

第二章 制文规则
第四条 以市政府名义拟制公文，须经市长或主管副市长、秘书长或主管副秘书长批示同意；以办公厅名义拟制公文，须经办公厅副主任以上领导同志批示同意。
第五条 各主办处室根据有关领导批示，所拟文稿应先经主办处室负责人审核，抄写（打印）清楚后送审修人员审修，再送分管文字工作的厅主任复核，并酌情签送有关领导审核、签发。上报国务院的公文及议案、令，必须由市长（市长不在津时由常务副市长代为）签发，并注明签发
人姓名。
第六条 经市长、市政府常务会议或市长办公会议集体讨论同意下发的公文，注“经市人民政府同意（或批准）”字样； 由分管副市长批示同意的，注“经市人民政府领导同志同意”字样。
第七条 所办公文涉及两个以上部门的职能范围，特别是涉及城市规划、机构编制、人财物的，必须做好协调、会签工作，并将会签部门意见附后，作为发文依据，便于领导审批、签发。涉及城市规划、机构编制、人财物及其他重大问题的，除分管副市长同意外，还应报市长（市长不
在津时报常务副市长）同意，方可行文。
第八条 公文的发文依据、主办处室和负责人、承办人以及日期等，必须在规定的地方填写清楚。
第九条 以市政府名义发布的行政规章应报送国务院备案。
第十条 发全市范围的公文，主送单位应写“各区、县人民政府，各委、局，各直属单位”；发5个以下单位的公文，要写明主送单位的全称或规范化简称；如发5个以上单位的，可写“有关区、县人民政府，有关委、局，有关单位”，并应另附具体主送单位的名称，以便据此发文。

全发件的抄送单位一般为“市委办公厅，市委各部、委，市人大常委会办公厅，市政协办公厅，市纪委办公厅，市高法院，市检察院，天津警备区，各人民团体”。非全发件的抄送单位，由主办处室酌情注明。
第十一条 凡属“机密”或“绝密”的公文，应在拟文时注明，标注在公文的右上角。
第十二条 文稿经领导签发后，拟文处室送印前应再审阅一遍，无误后，即可撤出附件，将文稿送印。再审阅时如发现不妥之处，要商主管领导妥为更改，然后再送印。如不履行本程序而出现失误的，拟文处室承担责任。
第十三条 拟文、审核都要讲求质量，做到情况确实，观点明确，条理清楚，文字精练，标点正确，书写工整。
主办处室拟文的要求是：内容要符合党和国家的方针政策、法律、法规及有关规定；措施要明确具体，切实可行；事实、数字、名称要准确。审核的重点是：公文格式、办文程序和文字表述的规范化。政策、规章性公文需经法制办审核。
第十四条 审修公文时，对表述不清、前后矛盾、政策有误、提法不妥等需作较大改动的，要及时与主办处室和拟文单位联系商洽。
第十五条 报上级部门的公文，标题前面要冠以行文单位全称。下发公文，标题可省略行文单位名称。
第十六条 涉及人名、职务、单位、地名和产品、设备、技术名称以及援引公文的文号、标题、内容等，必须核对无误。
第十七条 公文中的数字除成文时间、部分结构层次序数和词、词组、缩略语、具有修饰色彩语句中作为词素的数字必须使用汉字外，应当使用阿拉伯数字。十及十以下的数字单独使用时，也可使用汉字。但一篇公文中的同类数字使用必须一致。公文中的年份应写全称。公文落款的成
文时间用汉字书写。使用阿拉伯数字时，一组数字不能移行。
第十八条 草拟、审改和签批公文，应使用钢笔或毛笔，不得使用难于长期保存字迹的铅笔、圆珠笔。
第十九条 用语和名称应规范、准确，不得滥用省略词语和生造简化字；不得使用已废除的计量单位。
第二十条 报审的文稿一般用16开型方格稿纸书写或Ｂ5型纸打印。修改后文面较乱的文稿，拟文处室须抄清或打印并校准后，将修改稿附在抄清或打印校准的文稿后面送领导签发。

第三章 印发要求
第二十一条 印制公文用纸一般为16开型（长260毫米、宽184毫米），左侧装订，每页四边所留空白的宽度，按国家标准设定。每页打印19行，每行26个字。
第二十二条 公文打印要做到格式规范，标题、小标题移行得当，页面清晰，疏密适当，字迹清楚，用印要清楚端正。装订做到四边整齐，页数齐全。
第二十三条 公文由专职校对人员负责校对，白版件由主办处室负责校对。校对要尊重原稿，但要有疑必问，有错必纠；重要公文可排出清样，校对无误送领导审定后，再正式付印。付印后的原稿，由专职校对人员保存一段时间后退主办处室。
第二十四条 印出的公文，应按主送、抄送范围及时发送。单位名称要书写清楚，份数要准确；封发、投送要符合标准。遇有单位要求增发文件时，需由主管处室负责人统一协调平衡，并报有关领导批准，分发人员不得随意增发。
第二十五条 公文发出前，发现问题要立即停发，及时更正。对已发出的公文，发现差错的，应立即追回重印，或以秘书处名义通知更正。
第二十六条 特急公文（需加盖“特急件”专用章），从拟稿、审修、签发到印制、 校对、发送等各个环节，都要加速运转，随到随办。主办处室留专人盯住，并提前通知各有关岗位做好准备。
第二十七条 公文制发各个环节，都要明确分工，责任到人。要加快工作节奏，提高效率，严格按照津政办发[1993]34号文件规定的时限完成各环节的工作。出现差错、延误工作的，要检查原因，追究责任。

第四章 附 则
第二十八条 公文从拟制起，凡应使用微机的必须使用微机录入、排版并打出清样。正式印制时，有关处室和单位要提供软盘。
第二十九条 本规则末作规定的，均按《天津市实施＜国家行政机关公文处理办法＞细则》（津政办发[1996] 21号）执行。
第三十条 本规则自发布之日起执行。市政府办公厅《关于印发＜市人民政府办公厅公文拟制规定＞的通知》（津政办发[1988]3号）同时废止。




1996年6月1日