行政诉讼举证责任的动态分析和理性思考
顾苗 赵景川
（安徽大学法学院 合肥 230039）

摘 要：《行政诉讼证据规则》对行政诉讼举证责任进行了进一步发展，本文对此问题进行了研究。文章首先阐述了举证责任的历史嬗变过程，认为世界各国对它已经基本形成一致认识；接着对我国行政诉讼举证责任的发展分成三个阶段进行了研究，指出各个阶段举证责任制度的成功之处和不足之处,特别重点研究了《行政诉讼证据规则》中建立的举证责任制度；进而在此基础上进行了理性思考，并对行政诉讼中举证责任的合理分配提出了自己的观点。
关键词：行政诉讼；举证责任；具体行政行为；证据规则

举证责任是证据制度的重要组成部分，在不同的诉讼制度中，因其诉讼程序的性质、内容和形式的不同，举证责任的承担情况不同，举证责任的概念也有所变化。行政诉讼中的举证责任有自己的特点，我国学者对它的研究也从未中断，特别是在最高人民法院出台了《关于行政诉讼证据若干问题的规定》以后，行政诉讼举证责任的重要性进一步凸显出来。本文在最高人民法院司法解释的基础上，结合司法审判实践，对行政诉讼举证责任进行了研究，希望依此能够对中国行政诉讼法的发展有所裨益。
一、举证责任的嬗变
诉讼史上最早提出的举证责任可追溯至古罗马时期，它与民事诉讼相伴而生，当时的表达为“onus probandi”。其最初的含义是，“原告有举证的义务，原告不尽举证责任时，应为被告胜诉的裁判”；“主张的人有证明的义务，否定的人没有证明的义务”。在公元前450年颁布的《十二铜表法》中规定：“凡主张曾缔结现金借贷或要式买卖契约的，负举证责任。”首次出现了“举证责任”的概念。在古代印度的《摩奴法典》也曾规定：“债权人为索取债务人所欠金额，向其申诉时，可使债权人提供债务证明，令债务人清还。”概而言之，当时的举证责任分配有以下两个原则，其一为“当事人应负举证责任”，其二为“举证责任存在于主张之人，不存在于否认之人”。因此，在当时举证责任乃是提供证据的责任，即主张某一权利的人应当提供充分的证据，否则其主张不能认定，或者不能成立。[1]
1883年，德国学者尤里乌斯·格拉查在其论文集《刑事诉讼导论》中首次将举证责任区分为“实质上的举证责任”（Materielle Beweislast)和“诉讼上的举证责任”(Prozessuale Beweislast)，当时这种划分方法在德国理论界占有主导地位，并对大陆法系国家产生了深远影响。目前，大陆法系国家学者通常认为，举证责任由两部分责任构成：其一，是指在诉讼进行的各个阶段，当事人为避免败诉危险而承担的向法院提出证据的行为责任，又称“行为意义上的举证责任”；其二，是指引起法律关系发生、变更或消灭的构成要件事实处于真伪不明状态时，当事人因法院不适用该事实存在为构成要件的法律而产生的不利于自己的法律后果的负担，又称“结果意义上的举证责任”。因此，在大陆法系国家，举证责任可被定义为：在诉讼上无论如何也无法确定判断一定法律效果的权利发生或者消灭所必要的事实是否存在时（真伪不明的情况），对当事人有法律上不利于自己的假定被确定的风险，也就是事实未被证明，就产生所主张的有利的法律效果不被承认的后果。[2]
在英美法系国家，举证责任一般用“burden of proof”来表示。1975年制定的《美国联邦证据规则》第301条首次以制定法形式将举证责任区分为“证据提出责任”（burden of producing proof）和“说服责任”（burden of persuasion）。按照他们的观点，证据提出责任是指一方当事人必须就特定争议点提出充足证据，从而可以要求法官将该争议点交付陪审团作出裁判，否则法官就会不经陪审团而直接作出不利于当事人的即时裁定；说服责任是指负有此责任的当事人必须提供足够的证据以使事实裁定者达到相当的确信程度，否则他将在某个争议点上败诉，即他所承担的是“没有说服的风险”。因此，在英美法系国家，举证责任是指在诉讼开始后，就某项事实认定，当事人所负有的提出充足证据，以使裁判者在此事实认定上达到相当的确信程度，从而避免所主张事实不必承认的后果的责任。
可以看出，大陆法系国家的行为意义上的举证责任同英美法系国家的证据提出责任均重在提供证据，而结果意义上的举证责任和说服责任均重在所提供的证据能说服裁判者。所以，两个法系对举证责任的划分方法虽然不同，但在最终结果上还是是殊途同归。
二、行政诉讼举证责任的动态分析
笔者认为，行政诉讼举证责任在我国的发展在时间上可以划分为以下三个阶段：
第一阶段：我国1990年施行的《行政诉讼法》中第一次出现了“举证责任”这一概念，其第32条规定：“被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。”可以看出，这条规定有以下两个特点：第一，它明确将行政行为的举证责任分配给了行政机关，而对原告的举证责任未加任何科加，理论依据源于行政程序法治化的理念及行政机关的强举证能力；第二，被告举证责任的证明对象仅规定具体行政行为，而未及其他事实，这是因为行政诉讼法第5条规定行政诉讼的审查对象仅是具体行政行为。
而正是这两点，暴露了立法对此制度设计的经验不足：首先，它将举证责任仅加于被告行政机关，而没有规定原告的任何举证责任，在实践中是行不通的。因为在原告起诉后，法院首先要查明的一个事实是，原告与被诉行政机关之间存在某种行政法律关系，而这种情况下，如果由行政机关负举证责任，则于理不通，而且极有可能增加当事人滥诉的可能性。事实上，法院在受理案件时通常要求原告有确切证据证明他与被告行政机关存在某种行政法律关系，否则就可能被驳回起诉或不予受理。其次，将举证责任的证明对象范围限定为具体行政行为，范围过窄，无法涵盖在行政机关不作为情况下的举证责任问题，而且，我们还看到一个具体行政行为被诉至法院，同样伴随着其他许多行政诉讼法律关系发生、变更和消灭的事实，如当事人是否适格、原告起诉是否超过起诉期限等等，因此我们在承认具体行政行为为证明对象的同时，就不能否认这些事实也应为证明对象。因为这些事实同样能引起诉讼法上的后果，从而影响到具体行政行为所确认的当事人的实体权利和义务。因此依笔者之见，认为行政诉讼的证明对象是一方当事人单方面认定的事实，当事人提出的与这一事实无关的事实，无论其与双方当事人之间的行政法律关系有否利害关系，都不能成为证明对象的观点，[3]正是割裂了诉讼法上的后果与实体法上的后果的联系，从而局限了证明对象的范围。因此，笔者认为行政诉讼法中确立的举证责任制度是很粗糙的。
第二阶段：1999年11月，最高人民法院通过了《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《若干解释》），对我国行政诉讼法的举证责任制度进行了补充规定。
首先，《若干解释》第26条细化了被告行政机关对具体行政行为的举证责任，其第二款规定：“被告应当在收到起诉状副本之日起10日内提交答辩状，并提供作出具体行政行为时的证据、依据；被告不提供或无正当理由逾期提供的，应当认定该具体行政行为没有证据、依据。”这就是说被告在法定期限内不提供或无正当理由逾期提供作出具体行政行为的证据和依据，受诉人民法院应当根据行政诉讼法第54条第（二）项的规定，以“证据证据不足”为由，判决撤销被告作出的具体行政行为。这样就避免了在行政诉讼中，被告以种种理由不履行和拖延履行举证责任的行为。
其次，《若干解释》第27条规定了原告在一定范围内承担举证责任，具体包括四种情形：第一种情形为“证明起诉符合法定条件”（但如果被告认为原告起诉超过法定期限，由其对此举证责任），即在证明起诉合法的问题上，采取了“谁主张，谁举证”的分配方式，由原告证明自己的起诉条件符合法律规定，包括起诉手续完备、与被告之间存在行政法律关系等等。第二种情形为“在起诉被告不作为的案件中，证明其提出申请的事实”，这项规定是针对依申请的和行政机关依职权应主动履行法定职责的行政行为而言的，它在一定程度上弥补了行政诉讼法第32条规定范围过窄的不足。但同时看到，在这种情况下，要求原告必须证明其提出申请的事实，许多时候成为制约当事人提起行政诉讼的重要因素。如在依申请的行政行为中，无论是行政机关对相对人的申请不予理睬还是予以拒绝，一旦被起诉，大部分情况下，行政机关都会遇到败诉的可能，对行政机关而言，这无疑是不能接受的事实，因此在目前的行政执法环节中，行政机关对于相对人所提交的申请很多情况下是不作任何记录的，更何况是给予书面证明。若行政机关工作人员收了申请书，但在行政诉讼中不予承认的话，那相对人如何举证才能证明申请事实的存在，才能避免举证不力带给他的不利后果呢？对于行政机关依法应当依职权主动履行法定职责的行政行为，要求相对人证明提出申请的事实，更是脱离实际！《若干解释》中的此项规定将申请事实的举证责任交与相对人的同时，却没有对其举证责任的豁免作出任何规定，很多情况下将原告人置于进退两难的境地。第三种情形为“在一并提起的行政赔偿诉讼中，证明因受被诉行为侵害而造成损失的事实”，这项规定行政赔偿诉讼中原告举证责任的条款，是参照了民事诉讼的举证责任分配原则，因为原告对自己由于行政行为而受到的损害，有最清楚的认识和处于优势地位的举证能力，由其提供证据来判断行政机关赔偿的数额，是符合保护相对人利益和有限国家赔偿原则的。同时对这类案件，被告对不予赔偿和减少赔偿数额负有举证责任，这是最高人民法院在《关于审理行政赔偿案件的若干规定》的第32条中确立的。[4]原告举证责任的最后一种情形，按照《若干解释》的规定是“其他应当由原告承担举证责任的事项”，这是一个典型的兜底条款。应当承认，原告在负有上述规定的三种举证责任之外，还应承担其他举证责任，如证明相关程序上的一些事实，诸如申请财产保全、先与执行所依据的事实等。但应看到，这条规定可能使原告的举证责任无限扩大，而加大原告诉讼的难度。结合上述分析，笔者认为，《若干解释》对原告举证责任的规定有改进的必要。
再次，《若干解释》第24条第二款规定：“第三人有权提出与本案有关的诉讼主张，对人民法院一审判决不服，有权提起上诉。”笔者认为，这条规定初步明确了在行政诉讼中第三人也应负一定的举证责任。第三人在行政诉讼中，无论是参加到原告一方，还是被告一方，其最基本的一点，他都需证明其参加诉讼符合法定条件，包括证明其与被诉具体行政行为存在法律上的利害关系、其主体适格等方面的内容。在这种情况下，我们就不能否认第三人的举证责任，那种认为在行政诉讼中第三人不负举证责任的观点是值得商榷的。当然，笔者认为第三人承担的举证责任是有限的，不能因此条规定而任意加重第三人的举证责任，而背离设立此条规定的初衷。
第三阶段：2002年6月，最高人民法院出台了《关于行政诉讼证据若干问题的规定》（以下简称《证据规则》），这个规则在《若干解释》的基础上，结合审判实践，对行政诉讼举证责任制度进行了进一步的完善。
首先，对被告在具体行政行为上的举证责任问题，进行了进一步细化，操作性也更强。如它规定：“被告应当在收到起诉状副本之日起十日内，提供据以作出被诉具体行政行为的全部证据和所依据的规范性文件，被告不提供或无正当理由逾期提供证据的，视为被诉具体行政行为没有相应证据，”又规定：“被告因不可抗力或者客观上不能控制的其他正当理由，不能在规定的期限内提供证据的，应当在收到起诉状副本之日起十日内向人民法院提出延期提供证据的书面申请。人民法院准许延期提供证据的，被告应当在正当理由消除后十日内提供证据。逾期提供的，视为被诉具体行政行为没有相应的证据。”可以看出，通过这些规定，对被告行政机关在具体行政行为上的举证责任的规定已经相当完善。
其次，对《若干解释》规定的原告的举证责任进行了规范化和系统化，并取消了兜底条款。笔者以为，其中最为显著的一个变化是对《若干解释》第27条第（二）项的改进，即规定在起诉被告不作为案件中，原告举证责任免除的两种情况：第一种是，被告应当依职权主动履行法定职责的；第二种是，原告因被告受理申请的登记制度不完备等正当理由不能提供相关证据材料并能够作出合理说明的。《证据规则》的此项规定很大程度上弥补了《若干解释》在此问题上的不足，减少了原告对此负有的不合理的举证负担，可以有效消除原告在此类案件上的担心和疑惑，更好的发挥司法权监督行政权的作用，打破行政机关在此类案件中的幻想。但同时我们也应当看到，在第二个免责条款中，要求原告证明被告的受理登记制度不完备，并作出合理说明，同样存在《若干解释》规定中存在的问题，而成为被告行政机关对抗公民起诉权的最后一道“护身符”，而且即使原告求助于人民法院调查取证，很多情况下，恐怕也是无力回天。
此外，《证据规则》第6条规定：“原告可以提供证明被诉具体行政行为违法的证据。原告提供的证据不成立的，不免除被告对被诉具体行政行为合法性的举证责任。”这是总结行政诉讼审判实践经验而增加的一条规定。这条规定首先告诉我们，原告可以对具体行政行为举证，但并不因此而承担举证责任；其次，被告不能因为原告在具体行政行为上的举证错误而免除举证责任，其仍需证明其具体行政行为的合法性。审判实践告诉我们，被告许多情况下不是去证明自己具体行政行为的合法性，而是通过去否定原告的主张达到胜诉的目的。在此规定之前，由于法官缺乏对被告这种举证行为的指导和规范，使得被告在许多情况下通过这种做法，轻而易举的达到了胜诉的目的。而在此条规定出台后，堵死了被告行政机关的这条“投机”之路，其就不得不回到去证明自己行政行为合法性的正轨上去。笔者认为，这条规定对当前行政案件的审判，具有很强的现实意义。
再次，对第三人的举证责任问题，《证据规则》也有体现，其规定：“第三人应当在开庭审理前或者人民法院指定的交换证据之日提供证据，因正当理由申请延期提供证据的，经人民法院准许，可以在法庭调查时提供。逾期提供证据的，视为放弃举证责任。”笔者以为这条规定相对于《若干解释》第24条第二款规定，有所深入，对第三人充分履行自己的举证责任有一定的指导作用。但《证据规则》并没有明确确立第三人的举证责任，而仅加以泛泛的规定，在诉讼中，法官经常依靠自己的自由裁量权来确定第三人负有哪些举证责任。对第三人而言，这种做法恐怕有失公允。因此，立法对此应当作出明确规定。
三、行政诉讼举证责任的理性思考
通过上述分析，笔者认为，在行政诉讼中，仅仅由被告承担举证责任或者仅仅由原告、第三人承担举证责任都是不切实际的，因为行政机关也并非在任何时候都拥有举证优势，而且一律要求行政机关举证不利于减少不必要的诉讼，同样，由原告、第三人完全承担举证责任，会导致双方当事人在诉讼中的地位进一步不平等，不利于促使行政机关依法行政，发挥行政诉讼的监督作用。因此在行政诉讼中合理分配举证责任十分重要。
首先，我们知道，我国建立行政诉讼制度的主要目的是为了防止行政机关违法、越权和滥用权力，保护相对人的合法权益，《行政诉讼法》第1条明确规定：“为……维护和监督行政机关依法行使职权，根据宪法制定本法。”因此行政诉讼应当体现一种司法监督性，以保护相对人的弱者地位，与强大的行政机关进行抗衡。因此在行政诉讼的证据制度中，被告应负强举证责任是有法律根据的，是被告行政机关依法行政原则在司法程序的合理延伸。
其次，在行政诉讼中的大部分情况下，被告行政机关相对于原告、第三人具有强举证能力，但并非在所有情况下被告的举证能力均强于原告、第三人，例如在证明原告因被告行政行为而受损害的事实问题上。因此，在行政诉讼中的一些情况下，应体现公平的法律精神，由原告适当承担举证责任。
再次，根据举证责任的一般原理，当事人的举证应围绕其主张而展开，即在行政诉讼中，对任何一项争议点，两造当事人虽然举证责任不同，但任何一方当事人，只要提出一种事实主张，都至少应对此主张承担提出证据责任，即行为意义上的举证责任，来证明此事实主张的存在，否则其主张被法官承认的可能性为零。所以在行政诉讼中，原告提出具体行政行为违法的主张，其就应该至少承担提供证据证明此具体行政行为存在的责任。任何一个有理性的人都可以想象，假如原告没有提出证据证明此具体行政行为的存在，其主张被法官接受的可能性是不存在的，最终或是被驳回或是被不予受理。因此，在行政诉讼中，原告承担一定的举证责任，不但有非常重要的现实意义，而且在理论上也是举证责任原理的必然要求。
鉴于以上分析，笔者对行政诉讼中的举证责任作如下划分：
1、被告的举证责任
（1）具体行政行为合法，它包括两个方面，一是实体合法，即证明具体行政行为认定的事实正确、作出的处理结果合法等，二是程序合法，即应证明具体行政行为是依照法定的程序作出；（2）行政处罚合理，即证明根据相对人的违法行为、性质、情节以及社会危害所作出的行政处罚是合理的；（3）不作为行政行为的合法性，即应证明其不履行或拖延履行法定职责的合法性；（4）行政赔偿诉讼中的有关事实，包括证明不予赔偿或减少赔偿数额方面的有关事实；（5）其他程序方面的有关事实，如证明原告或第三人不适格的事实、证明原告起诉超过法定期限的事实等等。
2、原告的举证责任
（1）具体行政行为存在的事实，这是行政诉讼能否成立的前提条件，原告必须首先予以证明；（2）起诉符合法定条件的事实，即证明在起诉时符合行政诉讼法第41条的规定，有特殊要求的，符合特殊要求，例如需要复议前置的，已经复议程序；（3）申请被告履行法定职责的事实，即证明在不作为案件中，自己向被告已经进行了申请活动；（4）行政侵权造成的损害事实，即证明损害事实的存在和大小等；（5）其他相关程序事实，如申请先予执行的事实等。
3、第三人的举证责任
（1）参诉符合法定条件，包括与被诉具体行政行为存在法律上利害关系，身份适格等方面的事实；（2）与其主张相联系的其他待证事实，包括两种情况：如第三人支持原告，其就必须对原告所需证明的事实负担一定举证责任，如其支持被告，其就必须对被告所需证明的事实承担举证责任。

参考文献：
[1]吕立秋.行政诉讼举证责任[M].北京:中国政法大学出版社,2001.3.
[2]（日）兼子一、竹下守夫.民事诉讼法[M].白绿铉译.北京:法律出版社,1995.
[3]王向群.行政诉讼与民事诉讼证据制度的比较研究[J].人民司法,1998(3).
[4]许东劲.论行政诉讼的举证责任[J].行政法学研究,2002(2).

Dynamic analysis and rational cogitation on burden of
proof for administrative proceedings
Zhao jingchuan
(the school of law, Anhui university,Hefei,230039)
Abstract: Rules of evidence for administrative proceedings has corroborated burden of proof for administrative proceedings, the article explores this problem. At first, the article expounds the historical evolution of burden of proof, deems that it has almost the same meaning in all the countries; and secondly explores burden of proof for administrative proceedings in our country through dividing its course into three stages, designates the successes and defects in every stage, especially the system in rules of evidence. At last, the author pursues rational cogitation to this problem, and gives his opinion on reasonable distribution to burden of proof in administrative proceedings.
共青团中央



跨世纪青年人才工程实施纲要

（一九九五年十一月十七日）



　　为深入贯彻党的十四届五中全会精神，进一步协调全团行动，全面实施跨世纪青年人才工程，共青团中央特制定《跨世纪青年人才工程实施纲要》。

　　一、指导思想

　　党的十四届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标的建议》，提出了今后15年的奋斗目标和主要任务，是指引全国人民胜利跨入二十一世纪的宏伟蓝图，也是青年一代在跨世纪进程中团结奋斗、建功立业的行动纲领。全面实施跨世纪青年人才工程，对于共青团深入贯彻党的十四届五中全会精神，把青年一代的积极性和创造性凝聚到实现今后15年奋斗目标的伟大事业中去，更好地在我国经济建设和社会发展中发挥生力军作用，具有十分重要的意义。

　　全面实施跨世纪青年人才工程，是实行两个具有全局意义的根本性转变对共青团提出的必然要求。《建议》提出，要实行经济体制从传统的计划经济体制向社会主义市场经济体制转变，经济增长方式从粗放型向集约型转变。这是实现今后15年奋斗目标的关键所在。实行这两个转变，都需要依靠科技进步和提高劳动者素质，需要千百万各行各业、各级各类的跨世纪人才。青年是我国改革和建设的生力军，青年的整体素质如何，直接关系到国民经济的持续、快速、健康发展。全面实施跨世纪青年人才工程，着眼于开发青年中蕴藏着的巨大人力资源，发挥青年人才的作用，以全新的面貌投身改革开放和现代化建设，推动国民经济整体素质和效益的显著提高。

　　全面实施跨世纪青年人才工程，是我国赢得未来国际竞争主动权的历史任务赋予共青团的重要职责。我国的跨世纪发展，是在国际间综合国力竞争日趋激烈的背景下进行的。在科学技术日新月异、知识更新不断加快的时代，综合国力的竞争集中表现为经济和科技的竞争，归根到底是人才的竞争。只有着眼未来，尽快造就一支门类齐全、规模宏大、素质较高的跨世纪人才大军，我国才能在激烈的国际竞争中立于不败之地。与跨世纪发展的时代要求相比，青年人才数量和质量的现状亟待改善。全面实施跨世纪青年人才工程，立足于帮助广大青年提高艰苦创业的能力和才干，推动科教兴国战略的实施，为我国在国际间经济和科技的竞争中掌握主动奠定人才基础。

　　全面实施跨世纪青年人才工程，是共青团培育一代跨世纪的社会主义合格公民，为经济建设和社会发展服务的现实途径。党的十四届五中全会提出，要培育有理想、有道德、有文化、有纪律的社会主义公民，特别强调要提高青少年的素质。按照“四有”的要求教育引导青少年，把他们培养成经济建设和社会发展的有用之材，是共青团的重要职责，也是团的工作优势所在。跨世纪青年文明工程开展的群众性精神文明建设活动，跨世纪青年人才工程开展的群众性学习实践活动，都有助于使青少年的思想道德素质和科学文化素质得到提高。两项工程各有侧重，相互促进，能够体现共青团在物质文明建设和精神文明建设中的独特作用。全面实施跨世纪青年人才工程，有利于充分发挥团的工作优势，切实落实培育社会主义合格公民的任务，有力地促进我国经济和社会协调发展。

　　全面实施跨世纪青年人才工程的指导思想是：以邓小平同志建设有中国特色社会主义理论和党的基本路线为指导，以党的十四届五中全会精神为指针，以我国跨世纪发展和实施科教兴国战略对人才的总体需求为基本依据，面向全体青少年，培养合格的青年劳动大军，造就大批优秀的跨世纪青年人才，培育一代有理想、有道德、有文化、有纪律的社会主义公民，广泛调动青年的积极性，为国民经济持续、快速、健康发展和社会全面进步服务，为实现“九五”计划和2010年远景目标而努力奋斗。

　　二、工作方针

　　在跨世纪青年人才工程的实施过程中，要坚持以下工作方针：

　　1.以经济建设为中心，带领青年为实现今后15年的奋斗目标建功成才。深入贯彻党的十四届五中全会精神，用跨世纪的宏伟目标动员、激励青年，投身艰苦创业的伟大实践，根据实现“九五”计划和2010年远景目标对人才的迫切需要，培养各级各类跨世纪人才。

　　2.按照“四有”的要求，把思想道德教育贯穿在实施跨世纪青年人才工程的全过程中。用邓小平同志建设有中国特色社会主义理论教育青年，增强坚持党的基本路线、基本方针的自觉性，构筑青年一代的精神支柱，树立正确的世界观、人生观、价值观，切实提高青少年的思想道德素质。

　　3.牢固树立“科学技术是第一生产力”的思想，引导和促进青年不断提高科学文化素质。在青年中形成崇尚科技、尊重知识的良好风气，使学习现代科技知识、掌握职业技能成为广大青年的自觉追求，努力形成与新科技革命发展步伐相适应的新的素质。

　　4.强调创业与成才的有机结合，体现共青团在实践中育人的特色。在创业的实践中培养人才，用实际的贡献衡量人才，带领广大青年在生动的岗位实践、社会实践活动中增长才干，团结凝聚已经涌现出的青年人才在实践中创造更大的业绩，影响和带动更多的青年发愤成才。

　　5.在人才的培养上下硬功夫，为青年成长与成才提供切实有效的服务。为青年参加职业技能和专门知识培训创造条件，为青年人才成长铺路搭桥，使广大青年通过共青团的各项服务得到收获，不断进步。

　　6.努力用办事业的方式，形成共青团培养人才的良性机制。在落实培养人才各项基本任务的过程中，集中全团力量，实现重点突破。坚持不懈地抓好培养人才的基础工作，创建有效的运行机制与稳固的工作依托，为人才培养提供必要的保障。

　　7.广泛挖掘社会资源，营造青年人才成长的良好社会环境。利用共青团的社会联系和社会影响，调动社会各方面的力量，关心、支持青年人才成长，为他们发挥作用创造广阔的舞台。

　　8.坚持从实际出发，把跨世纪青年人才工程建设成开放性的工作体系。尊重基层和青年的首创精神，鼓励各地团组织不断开拓新领域，创造新经验，取得新进展，使共青团培养人才的过程更加富有活力。

　　三、总体目标和基本任务

　　跨世纪青年人才工程的总体目标是：培养数以千万计的企业青年岗位能手和农村青年致富带头人，举荐数以十万计的优秀青年人才，建设宏大的跨世纪人才后备队伍，引导广大青少年健康成长为有理想、有道德、有文化、有纪律的社会主义公民，造就一支堪当重任的跨世纪青年人才大军。

　　各级团组织要采取有力措施，认真落实跨世纪青年人才工程的以下基本任务，推动本工程总体目标的实现。

　　1.帮助青少年提高思想道德水平。发挥共青团开展青少年思想教育工作的优势，致力于进一步坚定广大青少年走建设有中国特色社会主义道路的信念，提高他们的思想道德素质，做跨世纪的社会主义合格公民。要以青少年公民素质教育为主要抓手，与跨世纪青年文明工程紧密衔接，继续运用业余党校、业余团校和青年志愿者、青年文明号、青年文化园。大学生社会实践、中学生实践教育等有效形式，对青少年进行生动活泼的思想道德教育。

　　2.提高青年劳动大军的整体素质。面向广大青年劳动者，致力于普遍提高他们的文化知识水平和技术熟练程度，以适应建立社会主义市场经济体制、转变经济增长方式对劳动者素质提出的要求。要通过开展培养青年岗位能手活动，大幅度提高企业青工的实际操作水平和技术等级；通过开展培养青年星火带头人活动，推进共青团服务万村脱贫致富奔小康行动，增强广大农村青年科技致富的能力；通过实施百城市青年计算机知识和技能等级考试（CRE）达标行动等，推动青年学习现代专项知识技能；通过开展社区青年职业技能培训，帮助待业青年、下岗青年和务工青年提高就业能力；通过开展“东西互助一劳务协作”活动，为贫困地区培养一大批掌握脱贫致富本领的青年；通过组织实施中国大中学生志愿者扫盲与科技文化服务行动，帮助青年农民学习文化基础知识和农村实用技术。

　　3.加速规模宏大的青年专门人才队伍的形成。着眼跨世纪发展对人才提出的更高要求，致力于完善青年人才的综合素质，使一批跨世纪的青年学术带头人、技术带头人和其他优秀专门人才迅速成长。要通过举办高层次的培训、研讨和国际交流活动，为青年专门人才开阔视野、提高专业素养服务；通过扶持高科技战线的优秀青年人才创办科技实业，推动他们走向国民经济主战场，参与国际高科技竞争；通过表彰、宣传、推荐优秀青年人才工作，进一步发挥他们的聪明才智。同时要通过理论学习、知识培训、实践锻炼等手段，全面提高团干部队伍的素质。

　　4.促进人才后备队伍的成长。配合教育机构，致力于帮助在校学生打下扎实的文化知识基础，提高参与社会实践的能力，培养良好的心理素质，成为德、智、体等全面发展的社会主义事业建设者和接班人。要通过施大学生跨世纪素质发展计划，促进大学生知识与能力的协调发展；通过开展中学生实践教育活动，帮助中学生掌握一些经济建设所需要的基本知识和实用技能，尤其要与国家推行的“绿色证书”制度相衔接，推动农村中学生学习农村实用知识；通过实施跨世纪中国少年雏鹰行动，重点开展“五自”学习实践活动和“手拉手”互助活动，普遍提高广大少年儿童的生存与发展能力。要积极开展“保护明天”行动，为未成年人健康成长创造良好的社会环境；继续实施希望工程，帮助贫困地区失学少年儿童回到校园。

　　四、重点推进工作

　　全团要在认真落实跨世纪青年人才工程各项基本任务的过程中，重点推进青少年公民素质教育、培养青年岗位能手、培养青年星火带头人、实施大学生跨世纪素质发展计划、举荐优秀青年人才和杰出青年、提高团干部队伍素质等六项工作，形成强劲的工作导向和有利的社会氛围。

　　1.青少年公民素质教育

　　青少年公民素质教育旨在引导广大青少年努力具备与我国的法律制度、政治制度和社会制度相适应的品德、知识、技能、情感，成为跨世纪的社会主义合格公民。开展公民素质教育，要以爱国教育、责任教育、公德教育和人格教育等为主要内容。主要目标是：使青少年通过爱国教育，了解历史，了解国情，树立为国家富强、民族振兴而奋斗的远大理想；通过责任教育，懂得公民的权利和义务，增强对国家、民族、社会的责任感，提高民主素质和法制观念；通过公德教育，培养高尚品德，遵守社会公德和职业道德，关心公益事业，养成文明习惯；通过人格教育，塑造健全的人格、健康的心理和坚强的意志品质，培养敬业创业精神，增强创造才能和团结协作意识。

　　开展公民素质教育，要在充分利用共青团已有的教育手段和载体的基础上，不断创造适合当代青少年特点的新手段、新载体。利用国家法定节假日和其他民族传统节日，举行具有相应教育内容的礼仪性活动，逐步形成较为系统的礼仪制度；依托青少年教育基地和活动阵地，开展情景性、趣味性的公民素质训练营活动；借助跨世纪中国少年雏鹰行动、中国青年志愿者行动等，丰富公民素质教育的形式。特别要规范和普及18岁成人仪式教育活动，以向年满16周岁公民发放身份证为活动的起点，使成人意识教育与中学德育教学相衔接，组织适龄青年参加一定量的志愿服务工作，为年满18周岁的青年举行庄重的成人仪式。

　　2.培养青年岗位能手

　　培养青年岗位能手活动旨在促进城乡企业适应经济增长方式的转变和建立现代企业制度的改革，围绕培养岗位文明、增强岗位技能、提高岗位效益，造就一支以青年岗位能手为骨干的跨世纪企业合格劳动大军。主要目标是：每年培养200万名青年岗位能手，到2000年累计培养1000万名，并使青工的实际技术水平普遍提高2-3个技术等级。

　　在城乡企业特别是国有大中型企业中全面开展培养青年岗位能手活动，要以企业岗位责任制为基础，根据不同工种，制定相应的青年岗位能手规范；把岗位技能培训作为中心环节，以青工培训基地为依托，采取拜师学技、模拟训练、推广先进操作法、岗位练兵、技术比武、“五小”活动等方式，开展多层次、全方位的岗位技能训练；组成由企业相关部门参加的岗位能手考核小组，进行定期考评；积极参与监督有关奖励政策的落实。

　　3.培养青年星火带头人

　　培养青年星火带头人活动旨在贯彻加强农业、全面发展和繁荣农村经济的战略要求，推动农村科技进步，使一大批不同层次的跨世纪农村科技人才加速成长。主要目标是：如实完成《培养青年星火带头人活动五年推进计划》，每年组织1000万名农村青年参加实用技术培训，每年培养12-15万名青年星火带头人，到2000年累计培养100万名，并使农村青年普遍掌握1-2门农村实用技术。

　　开展培养青年星火带头人活动，要在培养上下功夫。围绕当地经济发展规划和主导产业，选择具有普遍性、关键性的技术项目开展培训、推广工作；利用各种技术培训基地和设施，努力拓宽培训渠道，组织农村青年参加系统的实用技术和经营管理知识学习；积极创造条件，为青年星火带头人提供信息、技术、资金、生产资料等方面的服务，鼓励并扶持他们承担星火项目和其他技术推广项目；注重发挥青年星火带头人的技术辐射作用，带动广大农村青年走科技致富的道路，推动共青团服务万村脱贫致富奔小康行动的深入发展。

　　4.实施大学生跨世纪素质发展计划

　　实施大学生跨世纪素质发展计划旨在推动大专院校学生增强社会责任感、适应力和创造力，完善智能结构，造就一支跨世纪的专门人才后备队伍。主要目标是：从1996年起，使参加素质发展计划的在校大学生数逐年递增10％，到2000年累计达到150万人以上。

　　实施大学生跨世纪素质发展计划，要着力开辟有效途径，为大学生提高素质、全面发展创造条件。组织大学生学习邓小平同志建设有中国特色社会主义理论，加大“推优”工作力度；以科技文化服务为主体广泛开展社会实践活动，为大学生提供更为务实的实践锻炼机会；大力推进大学生课余学术科技活动，扶持大学生科技社团，开展与全国“挑战杯”竞赛相衔接的具有各校特色的届次化竞赛活动，引导大学生积极参与科技发明和科技成果转化工作；举办以现代专项知识技能为主要内容的课外培训，扩大大学生的知识面；组织更多的大学生参与校园社会工作，推动自我服务、自我管理、自我教育规范化、制度化；采取科学的指导、评估手段推动这一计划的实施，尝试颁发“素质发展资信证书”，使之逐步成为大学毕业生就业的具有社会信誉的凭证。

　　5.举荐优秀青年人才和杰出青年

　　举荐优秀青年人才和杰出青年的工作旨在促进更多的青年人才脱颖而出，为广大青年成长与成才树立榜样，推动全社会形成关心青年人才成长的良好氛围，不断壮大跨世纪优秀青年人才队伍。主要目标是：每年在科技界、企业界及各行各业中推举一批优秀青年人才，到2000年全国累计推举出10万名。

　　开展举荐优秀青年人才和杰出青年的工作，要从培训、扶持起步，帮助更多的青年人才优化知识结构和能力结构，进一步发展事业；通过人才评选过程，广泛发现优秀青年人才；通过表彰奖励，对优秀青年人才和杰出青年的成就进行社会评价和认定；通过有计划的宣传报道，提高优秀青年人才和杰出青年的公众认同度。在以上工作的基础上，注重汇集优秀青年人才和杰出青年的信息资料，有组织有步骤地向组织人事部门和社会有关方面介绍他们的工作能力、业务成就、发展方向，努力把他们推上重要的工作岗位，并做好推荐后的追踪调查和服务工作。团中央要与全国青联、全国学联一起，推动优秀青年人才和杰出青年举荐体系的完善，逐步建立稳定、规范的人才举荐制度。各省、地级团委要认真抓好本地优秀青年人才和杰出青年的举荐工作，在举荐的各个环节上采取切实措施，形成青年人才辈出的局面。

　　6.提高团干部队伍素质

　　全面实施跨世纪青年人才工程，必须提高团干部队伍的素质。要加强团干部的理论学习和党性修养，使他们进一步坚定正确的政治方向，学会运用邓小平同志建设有中国特色社会主义理论来解决实际问题，不断提高政治思想水平；创造条件，帮助团干部学习社会主义市场经济知识和现代科学、文化、管理知识；完善团干部挂职锻炼、上下交流制度，促进团干部在内地与沿海、机关与基层、团的岗位与党政部门及企事业单位之间挂职交流的实践中经受缎炼，增长才干。

　　五、机制建设

　　为保证跨世纪青年人才工程的顺利实施，全团要大力加强机制建设，形成共青团培养人才的有力保障和有形依托。　　1.创造培养青年人才的政策环境。要认真研究、正确运用有关现行政策，并根据人才培养的需要，积极与有关方面联合制定相应政策。要使本工程的各项工作措施与政府的相关政策、法规接轨，与基层的规章制度配套，成为政府行为、社会行为和行业行为。

　　2.加强青少年知识技能培训基地建设。要建设以基层培训基地为基础，全国、省、地级示范基地为龙头的多层次、多种类的知识技能培训网络。主要是：根据提高青年劳动大军素质的需要，建立青工岗位训练基地、农村青年星火技术培训和推广基地、社区青年职业技能培训基地、现代专项知识技能培训基地等；根据培养青年专门人才的需要，建立跨世纪青年人才培训中心，并成立相应的青年专业协会和有关中介服务机构，发挥它们的培训和其他服务功能；适应改革开放对人才成长的新要求，积极拓展境外研修、智力引进培训和国际交流服务的领域。要依靠政府有关部门的支持，联合高等院校、科研单位，调动基层单位的积极性；要充分挖掘共青团自身潜力，努力拓展各级团校（青年政治学院、青年干部管理学校）面向青少年开展专业知识技能培训的功能，发挥青少年教育基地、活动营地、青少年宫（家）及其他校外教育阵地的作用；要加强师资队伍建设，形成青少年知识技能培训的教材体系，不断开发新的培训项目。

　　3.筹建跨世纪青年人才工程发展基金。要积极争取各级政府的资金支持，广泛吸纳社会各界的赞助、捐资，多渠道、多形式地筹措资金，逐步建立统一的跨世纪青年人才工程发展基金，为本工程各项工作的开展提供稳定的资金支持。

　　4.完善青年人才表彰奖励机制。要制定评审、表彰、奖励条例，使共青团对青年人才的评选、表彰、奖励具有规范性和科学性。要增强“中国十大杰出青年”评选的权威性和代表性，并逐步形成以“中国青年科学家奖”、“全国青年科技标兵”、“中国青年科技创业奖”、“全国青年岗位能手”、“全国优秀青年企业家”、“全国农村青年星火带头人”、“全国优秀青年乡镇企业家”、“全国三好学生”、“全国优秀共青团干部”、“全国优秀共青团员”、“全国十佳少先队员”等为各类别全国级青年荣誉奖励及称号的人才表彰体系。

　　5.建立跨世纪青年人才工程信息库。信息库要通过传播媒介广泛宣传优秀青年人才的成就和业绩，推动社会重视青年人才；定期向有关方面和社会各界传递青年人才信息，为举荐优秀青年人才服务；与社会人才中介机构建立工作联系，开辟青年人才交流的渠道；形成综合统计数据和资料，为实施本工程提供信息咨询、决策参考和发展预测。

　　跨世纪青年人才工程是我国跨世纪发展进程中共青团的重点工作之一。全团要进一步强化为党和国家的工作大局服务、为广大青年成长与成才服务的意识，在团中央的统一领导下，形成合力，全面实施跨世纪青年人才工程。要根据本纲要的整体规划，明确各条战线在实施跨世纪青年人才工程中的具体责任，进一步设计、组织好各条战线的工作，制定并认真完成年度推进目标，确保人才培养任务的落实。各级团委要因地制宜，突出重点，对本纲要提的目标进行分解和细化，制定相应的推进计划，采取有力措施，把跨世纪青年人才工程的各项主要任务落实到基层。