广东省深圳市人大常委会


深圳市第四届人民代表大会常务委员会公告
第十七号

　　 《深圳经济特区改革创新促进条例》经深圳市第四届人民代表大会常务委员会第五次会议于2006年3月14日通过，现予公布，自2006年7月1日起施行。
　　

深圳市人民代表大会常务委员会
二○○六年三月二十日

深圳经济特区改革创新促进条例
（2006年3月14日深圳市第四届人民代表大会常务委员会第五次会议通过）

第一章　总则

　　 第一条为了促进深圳经济特区（以下简称特区）改革创新工作，保障经济社会全面协调可持续发展，率先基本实现社会主义现代化，制定本条例。
　　 第二条特区的经济体制、行政管理体制、文化体制和社会管理体制等方面的改革创新，司法工作的改革创新，以及国家机关、公立非营利机构和人民团体管理、服务等方面的改革创新，适用本条例。
　　 第三条改革创新应当以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，落实科学发展观，遵循宪法的规定和法律、行政法规的基本原则。
　　 第四条改革创新应当紧密结合特区实际，解放思想，实事求是，与时俱进；积极借鉴世界文明成果，特别是体制、机制和法制建设方面的有益经验。
　　 第五条改革创新应当坚持公开、公平、公正、科学民主的原则，广泛吸收和鼓励公众参与，兼顾各方面的利益，保障人民群众分享改革创新成果。
　　 第六条　对改革创新实行积极鼓励、大力支持、正确引导的方针。
　　 第七条　国家机关、公立非营利机构和人民团体负有改革创新的工作职责，应当根据经济社会发展需要，增强改革创新意识，提高改革创新能力，推进改革创新工作。
　　 鼓励企业、社会团体等其他组织开展、参与改革创新工作。

第二章　工作职责

　　 第八条市、区人民政府（以下简称市、区政府）负责经济体制、行政管理体制、文化体制和社会管理体制方面的改革创新。
　　 市、区人民法院、人民检察院负责审判、检察工作的改革创新。
　　 国家机关、公立非营利机构和人民团体根据履行职能的需要，负责管理、服务等方面的改革创新。
　　 第九条市体制改革工作机构具体承担统筹、指导、协调和监督改革创新工作，履行下列职责：
　　 （一）草拟全市性改革创新工作中长期规划和年度计划，经批准后组织实施；
　　 （二）组织编制重大改革创新方案；
　　 （三）指导、监督全市性改革创新工作计划和重大改革创新方案的实施；
　　 （四）组织、指导改革创新的评估工作；
　　 （五）法律、法规以及市政府规定的其他工作。
　　 第十条市政府各部门负责本部门职责范围内的改革创新工作，履行下列职责：
　　 （一）拟定本部门改革创新工作计划，经批准后组织实施；
　　 （二）制定本部门改革创新方案并组织实施；
　　 （三）组织实施市政府确定的重大改革创新方案；
　　 （四）指导区政府相关业务主管部门的改革创新工作；
　　 （五）市政府规定的其他改革创新工作。
　　 第十一条国家机关、公立非营利机构和人民团体应当积极支持其他部门、机构和团体的改革创新工作：
　　 （一）积极配合有关主管部门制定改革创新配套方案；
　　 （二）组织实施与本单位工作有关的改革创新方案，并及时将实施情况反馈有关单位；
　　 （三）积极参加有关主管部门组织的协调机构、议事机构和有关工作；
　　 （四）认真研究并及时回复有关单位征求意见的要求。
　　第十二条国家机关、公立非营利机构和人民团体的主要负责人为本单位改革创新工作的直接责任人。

第三章　基本程序

　　 第十三条　改革创新工作应当经过提出建议、制定计划及方案、组织实施、效果评估等基本程序。
　　 第十四条　国家机关、公立非营利机构和人民团体应当广泛收集、听取社会各界以及公众对改革创新的意见和建议，并作为确定改革创新的重点、制定改革创新工作计划及方案的重要依据。
　　 第十五条市、区政府应当制定改革创新工作中长期规划和年度计划。
　　 国家机关、公立非营利机构和人民团体应当结合本单位工作实际，制定改革创新工作计划。
　　 第十六条　制定改革创新工作计划及方案，应当进行充分的调查研究，并按照有关规定组织专家论证、技术咨询和预评估。
　　 市政府确定的重大改革创新项目，由市体制改革工作机构组织论证。
　　 第十七条　改革创新方案涉及其他国家机关、公立非营利机构和人民团体法定职责的，应当充分协商；必要时，及时提请上级主管部门协调。
　　 第十八条　市、区政府的改革创新工作中长期规划、年度计划及改革创新方案，市政府各部门的改革创新工作计划及方案，应当向社会公布。
　　 第十九条　改革创新工作涉及面广、问题复杂的，可以在局部地区或者个别单位进行试点。
　　 第二十条改革创新需要制定、修改或者废止深圳经济特区法规、深圳市法规和市政府规章的，应当先提请法规、规章制定机关制定、修改或者废止法规、规章。
　　 改革创新措施需要在有关法规、规章修改、废止之前先行实施的，可以将改革创新方案提请法规、规章制定机关批准施行，再依照立法程序及时修改、废止相关的法规、规章。
　　 第二十一条改革创新属于法律、法规和国家政策未规定的事项，市、区政府可以在职权范围内先行发布规范性文件作出规定。
　　 规范性文件实施后，需要立法的事项，应当在一年内提请市人大常委会或者市政府制定法规或者规章。
　　 第二十二条改革创新方案在实施过程中及实施完成之后，有关单位应当组织效果评估。
　　 涉及公众利益的重大改革创新，市体制改革工作机构或者上级单位应当委托无利害关系的第三方进行效果评估。
　　 评估报告应当向社会公开。

第四章　公众参与　　

　　 第二十三条 任何组织和个人有权向国家机关、公立非营利机构和人民团体提出改革创新的意见和建议。
　　 对前款的意见和建议，国家机关、公立非营利机构和人民团体应当按照有关规定及时回复。
　　 第二十四条涉及公众利益的重大改革创新，有关单位应当举行听证会。
　　 听证会的有关情况应当向社会公布；听证会上的主要意见应当作为决策的重要依据。
　　 第二十五条 市、区政府确定的重大改革创新项目，应当征求相关行业协会等社会组织的意见；涉及公众利益的重大改革创新，有关单位应当在正式决定之前将方案或者方案要点向社会公示，公开征求意见。
　　 涉及公众利益的改革创新决定做出之后，有关单位应当在实施前三十日向社会公布。法律、法规另有规定的，从其规定。
　　 第二十六条　市政府应当建立改革创新公共信息互动平台，为公众参与改革创新提供便利。
　　 第二十七条　国家机关、公立非营利机构和人民团体应当通过论坛、座谈会、研讨会等形式，组织公众及相关行业协会等社会组织参与重大改革创新事项的研究和讨论。
　　 第二十八条　公众普遍关注并要求改革创新的事项，有下列情形之一的，有关负责人应当向公众作出解释和说明：
　　 （一）未列入改革创新计划的；
　　 （二）未及时制定改革创新方案的；
　　 （三）实施方案的主要内容与公众意见不一致的；
　　 （四）改革创新方案未得到有效实施的。

第五章　激励保障

　　 第二十九条　市政府设立改革创新奖项，对有下列情形之一的组织和个人给予表彰和奖励：
　　 （一）积极推进改革创新工作，取得重大成绩的；
　　 （二）改革创新研究成果或者意见、建议被采纳，取得重大经济效益或者社会效益的；
　　 （三）在改革创新工作中有其他突出贡献的。
　　 其他国家机关、公立非营利机构和人民团体应当对提出具有重要价值的改革创新意见或者建议的组织或者个人，给予适当奖励。
　　 第三十条国家机关、公立非营利机构和人民团体应当将改革创新工作作为绩效考核的重要内容。
　　 市体制改革工作机构应当有计划地组织对有关国家机关、公立非营利机构和人民团体的改革创新工作进行评价，并公布评价结果。
　　 第三十一条国家机关、公立非营利机构和人民团体的工作人员对改革创新工作做出突出贡献的，应当作为其晋升职务、级别的重要依据。
　　 第三十二条深圳经济特区法规、深圳市法规、市政府规章、规范性文件制定机关应当根据改革创新的需要，及时制定、修改或者废止法规、规章、规范性文件，巩固改革创新成果，保障改革创新顺利进行。
　　 第三十三条国家机关、公立非营利机构和人民团体开展改革创新工作所需要的经费应当列入部门预算，予以保障。具体办法由市财政部门会同相关部门制订，经市政府批准后施行。
　　 第三十四条国家机关、公立非营利机构和人民团体可以公开征集改革创新方案，也可以委托专门机构起草、论证、评估改革创新工作计划和方案。
　　 第三十五条国家机关、公立非营利机构和人民团体应当加强改革创新工作研究，积极推广改革创新成果。
　　 鼓励其他组织和个人开展改革创新的理论研究。

第六章　监督措施

　　 第三十六条 市、区人大常委会应当加强对本行政区域内改革创新工作的监督。
　　 市、区政府、人民法院、人民检察院向本级人民代表大会报告工作时，应当报告改革创新工作。
　　 第三十七条市、区人大常委会应当组织人大代表视察或者检查有关单位开展改革创新工作的情况。
　　 第三十八条 市、区人大常委会组织评议有关国家机关工作时，应当评议其开展改革创新工作的情况。
　　 第三十九条有关单位的改革创新工作有下列情形之一的，市体制改革工作机构、上级单位可以要求其纠正；必要时，可以要求其停止实施有关改革创新方案：
　　 （一）违反本条例规定的指导思想或者基本原则的；
　　 （二）违反规定程序的；
　　 （三）实施效果与预期目标相背离的；
　　 （四）未认真执行改革创新方案，造成不良后果的。
　　 第四十条 国家机关、公立非营利机构和人民团体有下列情形之一的，由监察机关或者其上级单位追究其主要负责人以及直接责任人员的责任；市体制改革工作机构也可以提请市监察机关或者其上级单位追究相关人员的责任：
　　 （一）抵制、阻挠改革创新工作，情节严重的；
　　 （二）以改革创新名义为单位或者个人牟取私利的；
　　 （三）与其他单位或者个人恶意串通，损害公共利益的。
　　 第四十一条　改革创新工作未达到预期效果，但同时符合以下情形的，可以免于追究有关人员的责任：
　　 （一）改革创新方案制定和实施程序符合有关规定；
　　 （二）个人和所在单位没有牟取私利；
　　 （三）未与其他单位或者个人恶意串通，损害公共利益的。
　　 法律、行政法规另有规定的，从其规定。

第七章　附则

　　 第四十二条　本条例所称公立非营利机构，是指由政府出资兴办，提供公共服务，不以营利为目的的机构。
　　 第四十三条市政府、市中级人民法院、市人民检察院可以根据本条例制定具体实施办法。
　　 第四十四条本条例自2006年7月1日起施行

　　　　　　　　　　　　　论离婚的司法权与行政权冲突

　　　　　　　　　　　　　　作者：余秀才、高雁[1]

摘要：

婚姻法司法解释（三）第一条规定：“当事人以结婚登记程序存在瑕疵为由提起民事诉讼，主张撤销结婚登记的，告知其可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。”从某种意义上说，起诉离婚相当于向法院主张撤销的完备的、无瑕疵的结婚登记，依举轻以明重的原则，那更应向行政机关申请解决，民事审判庭更应无权处理，故现行民庭直接判决解除婚姻关系之做法已干涉到了离婚登记之行政权。

关键词：

离婚、司法权、行政权、婚姻的两个要件

引言：

离婚是夫妻双方生存期间依照法定的条件和程序解除婚姻关系的法律行为。从双方当事人的态度来分，可分为双方自愿离婚和一方要求离婚；从离婚的程序来分，可分为依行政程序的离婚和依诉讼程序的离婚；从解除婚姻关系的方式来分，可分为协议离婚和判决离婚。[2]笔者认为，一份有效的婚姻应包含实质要件和程序要件，实质要件即民事实体上要符合法定的结婚条件，程序要件即结婚的双方应亲自到民政部门去办理结婚登记。自最高院的婚姻法司法解释（一）于2001年12月27日颁布实施以后，我国司法实务中已不再承认事实婚姻（于1994年2月1日前符合结婚实质要件的除外），使结婚登记成为结婚成立并有效的唯一方式，结婚证也相应成为婚姻有效的唯一证据。这就带来一个问题——当法院判准离婚的判决生效后，当事人的结婚证的效力处于什么状态？是无效？失效？被撤销？还是被注销？很明显，不可能是无效，因为离婚的前提是婚姻有效，而依照婚姻法之规定，无效的婚姻自始无效；也不可能是撤销，因为结婚证作为一种行政行为的结果和载体，民庭无权撤销之，行政庭或许可以；更不可能是注销，因为这属于行政机关的专属权力；认定为失效，则相当于民事司法权审查并终结了行政权。不论为何，终究是不再具有效力了，那民事审判庭有权直接让一份行政登记失去效力吗？这一问题引发了笔者的思考，也就引出了本文。

一、离婚的历史沿革及定性

（一）离婚的实质条件与立法主义

综观古今中外世界各国的离婚制度，离婚立法由严格走向宽松，在许多国家中由宗教走向世俗，其发展过程大致可概括为：由禁止离婚主义到许可离婚主义；由专权离婚主义到平权离婚主义；由有责离婚主义到无责离婚主义；由限制离婚主义到自由离婚主义。其中以许可离婚主义为普遍，以禁止离婚主义为例外。[3]我国历史上就属于许可离婚主义，早在西周时就规定了离婚的条件——“七出三不去”，这是宗法制度下父权和夫权专制的典型反映，其作为西周时期婚姻制度的重要内容，影响也极为深远，汉唐乃至明清，各朝法律中关于解除婚姻的条件和限制的相关规定，大体都没超出“七出三不去”的范围。[4]我国现在实行的无责离婚主义、自由离婚主义。

（二）离婚的程序和方式

中国古代的离婚可概括为四种方式：七出、和离、义绝和呈诉离婚。[5]

1、七出。是男子休妻的合法理由，妇女因触犯其中任何一条，不需经官府，由丈夫写成休书，邀请男女双方近亲、近邻和见证人一同署名，就可弃去，这是我国古代最常见的离婚方式。

2、和离。即协议弃妻，类似于近现代的两愿离婚即协议离婚。

3、义绝。是我国封建社会特有的一种强制离婚方式，是指夫妻之间或者夫妻一方与他方亲属之间或双方亲属之间出现一定的事件，经官司处断后，便认为夫妇之义当绝，强迫离异，若不离异，要受到法律制裁。这反映了封建统治对婚姻家庭的直接干预。

4、呈诉离婚。即夫妻一方基于法定理由，向官府提出离婚之诉，由官府判离的离婚方式。

国民党统治时期的离婚分为两愿离婚和判决离婚两种。其制度见载于1930年12月26日公布的民法亲属编。其中该法第1050条对两和离婚的程序规定为：“两愿离婚应以书面为之，有二人以上证人之签名”，该方式直到1985后才增加修改为还须在户籍机关进行登记，以登记作为两愿离婚的形式要件。判决离婚则一直沿用至今。

我国现在实行的登记离婚和诉讼离婚的双轨制。

综上，在我国历史上，离婚虽也曾有过诉讼离婚的方式，但一直属于纯粹的民事范围，不涉及国家行政权的问题。但最高院的婚姻法司法解释（一）出台后，因不再承认事实婚姻，彻底改变了这种格局。

二、婚姻登记的定性

依照最高院及学者丁锋的观点，“婚姻登记在性质上属于一种民事登记，与户籍登记或者收养登记的性质相类似，其目的在于确认当事人的婚姻状态，确立婚姻关系还是解除已经不确立的婚姻关系，其不属于行政许可的范畴，但仍然属于行政机关的具体行政行为。”[6]但是，从2001年12月27日最高院的婚姻法司法解释（一）出台后，司法实践中不再承认实事婚姻（1994年2月1日前开始同居的仍承认），未登记的一律按同居关系处理。这使婚姻登记这一行政确认完全变了质。

依行政确认的属性，是否进行确认登记，本不应影响其效力，只是行政确认登记后取得公示和对抗效力，如土地承包经营权证、林权证等。但从婚姻法司法解释（一）第五条之规定可看出，只有1994年２月１日民政部《婚姻登记管理条例》公布实施以前，男女双方已经符合结婚实质要件的，才按事实婚姻处理，之后的则按同居关系处理，不承认其婚姻之有效性。这样，自1994年2月1日以后，结婚登记就成了婚姻成立并有效的唯一要件，据此，婚姻登记又岂能再称为行政确认？从实务中看，办理结婚登记的双方在办理时都还需填写一份《申请结婚登记声明书》，且该声明书抬头即载明“本人申请结婚登记，谨此声明……”。从其形式和内容上看，虽未明确要求结婚双方提交申请书，但仍有要求“申请”之痕迹。因此，结婚登记就变成了行政相对人提出申请——民政部门审核——核准登记——婚姻成立并生效之行为，完全变成了行政许可。

三、有瑕疵的婚姻登记之处理

（一）结婚证登记事项存在瑕疵的普遍性