电信网间互联争议裁决的价值目标

王春晖


电信网间只有实现互联才能实现规模效益。没有电信网间的互联，就不能形成竞争的电信市场，没有竞争的电信市场，就没有中国电信业的发展。因此，中国电信业的网间互联问题，应该是政府在相当长的一段时期内管制的重点。作为网间互联管制的重要形式——行政裁决，是解决互联纠纷的一项重要法律制度。笔者认为，这项法律制度的实施，应充分考虑电信业务的经营者及其电信用户所期望实现的价值目标。这个价值目标应着重体现在六个字上，那就是公正、效率、效益。
一、公正。电信主管部门在解决互联纠纷时，应将公正作为最高的价值。裁决互联争议是以双方的权利义务争议为基础的，这种争议的存在意味着权利与义务的扭曲和混乱。裁决争议的目的在于对这种扭曲和混乱加以矫正。为了实现这一目的，这种矫正手段必须要具备公正性。公正从其运行过程看，包括公正的规则和公正地适用规则。这里讲的公正的规则，实际上就是讲立法上的公正。目前，我国网间互联的立法等级较低，主要形式是部门规章；在《电信条例》中只规定了六条有关电信网间互联的内容，且不具备可操作性。例如，互联互通中要解决的第一个问题是“技术可行”，这要求中央通信管理机构制定一部在全国范围内统一适用的网间互联技术规范。然而，在没有统一的网间互联技术规范的情况下，仅通过电信经营者双方的谈判是很难完成的。可见，网间互联的立法是公正价值的集中体现，也是电信网间互联规则公正价值客观的前提条件；有了公平的规则，才可能公平地适用和执行规则。否则，当互联双方发生争议时，通信主管部门的公平裁决也将是一句空话。目前，应重点考虑出台统一的互联技术规范、互联通信质量的监测制度、互联互通中的证据规则、互联互通中的公示制度以及以体现以成本为基础的结算制度等。
二、效率。互联争议的解决是为了实现当事人的权利，使当事人受到损害的权益得以及时的恢复，以维护正常的通信秩序。通信行为与其他行为的不同点在于，它强调全程全网和分秒必争。因此，网间互联争的解决必须强调速度和有效，如果互联争议长期得不到解决，不仅不能体现通信行政管理的效率，而且从根本上背离了公正的目标。根据《电信网间互联争议处理办法》的规定，处理网间互联争议的首要原则是“着重协调、及时处理”；在解决争议的程序上，该《办法》规定：当双方发生争议，先由争议双方当事人进行协商；协商不成的，向电信主管部门申请协调；协调还不成，才由电信主管部门作出行政裁决。其中协调争议的期限是45天；如果协调不成，电信主管部门还要邀请专家进行论证，专家论证的时间是多长《办法》没有规定；在专家论证结束，从提出网间互联争议解决方案之日起，通信主管部门作出行政裁决方案之日起，通信主管部门作出行政裁决还需45天。类拟这样的规定，是否体现行政裁决的效率价值，值得思考。应该指出，按照一般的行政法原理，行政裁决中的协调不是一个独立的程序，也不应是行政裁决的必经程序；协调的基础是双方当事人的自愿，并要在合法的前提下进行。如果通信主管部门在处理网间互联争议时，强调了“着重协调”，就很难做到“及时处理”。
笔者认为，处理网间互联争议的效率高低，应集中体现在程序之中，一个行政行为能否及时作出，主要是由它的程序所决定的。因此，制定解决网间互联争议规则的基本原则应紧紧围绕着效率这个目标。在实施中，应考虑以下几个问题：（1）处理网间互联程序的时间性，要以迅速实现行政目的为价值目标；（2）处理争议的程序的设定要有一定的灵活性，要考虑到网间互联的多变性和复杂性；（3）处理争议的程序应当建立在科学公平的基础之上，应为当事人所接受。
三、效益。电信主管部门在裁决互联争议时，还应考虑当事人因网间互联出现的障碍而减少的权益和其用户所受到的损失。事实上，当事人在发生互联争议时，受害一方都期望通过电信主管部门的裁决对其合法权益和用户权益的保护，以维护正常的通信秩序。因此，电信主管部门对网间互联争议的裁决本身，就体现着对争议解决的效益价值目标的追求。如果电信主管部门在裁决网间互联争议时，不注重效益的价值，即使是较为公正地解决了争议，也必须带来一方当事人利益的损失。例如，因网间通信质量不符合约定的标准，非主导的电信经营者要求主导的电信经营者对网间路由组织、中继电路、信令方式或软件版本予以调整时，而主导的电信经营者拒绝予以配合，经协商未果。为此，非主导的电信经营者要求电信主管部门进行协调，经协调仍未果，电信主管部门就应及时作出裁决。那么，电信主管部门在裁决时，不仅要考虑主导的电信经营者的违法行为，同时要考虑主导的电信经营者因违反网间互联的相关规定给非主导的电信经营者所造成的直接经济损失的赔偿责任。


安徽省人大常委会


安徽省人民调解条例
（安徽省人民代表大会常务委员会公告第107号）
　《安徽省人民调解条例》已经2007年12月19日安徽省第十届人民代表大会常务委员会第三十五次会议通过,现予公布,自2008年2月1日起施行。

　　安徽省人民代表大会常务委员会

　　2007年12月19日

　　第一章总则

　　第一条为了加强和规范人民调解工作,及时调解民间纠纷,维护社会安定,促进社会和谐,根据有关法律、行政法规,结合本省实际,制定本条例。

　　第二条本条例适用于本省行政区域内的人民调解活动及相关的指导管理工作。

　　第三条本条例所称人民调解,是指人民调解委员会经纠纷当事人申请或者同意,依据法律、法规、规章、政策以及社会公德,通过说服、疏导、协商等方法,促成纠纷当事人自愿达成和解协议的活动。

　　本条例所称民间纠纷,是指公民之间、公民与法人之间、公民与其他组织之间涉及民事权利义务的纠纷。

　　第四条人民调解应当遵循合法合理、平等自愿、及时便民、尊重当事人诉讼权利的原则。

　　人民调解委员会调解民间纠纷不得收取费用。

　　第五条县级以上人民政府司法行政部门应当加强对人民调解工作的指导和管理。

　　人民调解委员会的日常工作由其所在地的司法所具体指导和监督。

　　第六条基层人民法院及其派出法庭指导人民调解委员会的工作。

　　第七条各级人民政府对在人民调解工作中做出显著成绩的人民调解委员会和人民调解员,应当给予表彰和奖励。

　　第八条鼓励根据自愿原则和具体情况,因时因地采取其他方式调解民间纠纷。

　　第二章人民调解委员会和人民调解员

　　第九条人民调解委员会是调解民间纠纷的群众性组织。人民调解委员会主要开展以下工作:

　　(一)调解民间纠纷,促进邻里和睦、社会和谐;

　　(二)通过调解民间纠纷宣传法制,弘扬社会公德,预防民间纠纷发生;

　　(三)向乡(镇)人民政府、街道办事处、村(居)民委员会反映民间纠纷和调解工作开展的情况。

　　第十条村(居)民委员会、乡(镇)、街道设立人民调解委员会。

　　村(居)民委员会的人民调解委员会根据需要,可以以自然村、小区(楼院)等为单位,设立调解小组。

　　人民调解委员会之间没有隶属关系。

　　第十一条人民调解委员会由委员三至九人组成,设主任一人;根据需要,可以设副主任。主任、副主任在委员中产生。

　　多民族聚居地区的人民调解委员会,应当有人数较少的民族的委员。

　　人民调解委员会应当有适当比例的女性委员。

　　第十二条村(居)民委员会的人民调解委员会委员除由村(居)民委员会成员兼任的以外,由群众推举产生。

　　第十三条乡(镇)、街道人民调解委员会委员可以从下列人员中聘任:

　　(一)乡(镇)、街道辖区内村(居)民委员会设立的人民调解委员会的主任、副主任;

　　(二)乡(镇)、街道的司法助理员;

　　(三)在乡(镇)、街道辖区内居住的其他人员。

　　第十四条人民调解委员会根据需要可以聘请社会志愿人员担任调解员。

　　人民调解委员会委员和调解员统称人民调解员。

　　人民调解员应当公道正派,在群众中有威信,热心人民调解工作,具有一定法律知识和政策水平。

　　第十五条人民调解员任(聘)期三年,每三年推举或者聘任一次,可以连任或者续聘。

　　人民调解员不能履行职务的,由原推举或者聘任单位另行推举或者聘任;严重失职或者违法乱纪的,由原推举或者聘任单位撤换。

　　第十六条人民调解员调解民间纠纷,不得有下列行为:

　　(一)徇私舞弊,偏袒一方纠纷当事人;

　　(二)侮辱纠纷当事人;

　　(三)泄露纠纷当事人的隐私、商业秘密;

　　(四)索取、收受纠纷当事人的财物或者谋取其他不正当利益;

　　(五)扩大和激化矛盾。

　　第三章民间纠纷的受理和调解

　　第十七条发生民间纠纷,纠纷当事人可以向住所地或者纠纷发生地的人民调解委员会提出书面或者口头调解申请,人民调解委员会应当受理和调解;纠纷当事人没有申请的,人民调解委员会可以主动调解,但纠纷当事人表示异议的除外。

　　跨地区的民间纠纷,由相关的人民调解委员会共同调解。

　　人民调解委员会受理和调解民间纠纷,应当进行登记。

　　第十八条人民调解委员会不得受理和调解下列纠纷:

　　(一)法律、法规规定由专门机关处理的;

　　(二)人民法院、公安机关或者其他机关已经依法处理的。

　　第十九条人民调解委员会可以接受人民法院、公安机关和其他机关的委托,调解委托机关受理的民间纠纷。

　　第二十条人民调解委员会调解民间纠纷,应当了解纠纷当事人的要求及其理由,根据需要核实纠纷事实。

　　第二十一条人民调解委员会调解民间纠纷的主持人,由人民调解委员会指定,也可以由纠纷当事人共同选定。

　　纠纷当事人可以选择人民调解员,未选择的,由人民调解委员会指定。

　　第二十二条事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的纠纷,可以由一名人民调解员主持,即时组织调解。

　　权利义务关系复杂、争议较大的纠纷,可以由两名以上人民调解员参加调解。

　　第二十三条纠纷当事人对人民调解员提出回避要求的,人民调解委员会应当予以更换。

　　第二十四条人民调解委员会调解民间纠纷,可以在专门设置的调解场所进行,也可以在方便纠纷当事人的其他场所进行。

　　第二十五条在人民调解活动中,纠纷当事人自主决定接受或者不接受调解,自愿达成或者不达成调解协议。

　　纠纷当事人可以委托代理人提出申请、参加调解和订立调解协议。

　　第二十六条在人民调解活动中,纠纷当事人应当如实陈述纠纷事实,提供真实的证明材料。

　　第二十七条人民调解委员会调解民间纠纷一般公开进行,但是涉及纠纷当事人的隐私、商业秘密或者纠纷当事人表示反对的除外。

　　第二十八条人民调解委员会调解民间纠纷,应当制作调解笔录,记录调解结果。调解笔录和调解结果应当经人民调解员和纠纷当事人签名确认。

　　第二十九条人民调解委员会调解民间纠纷,一般自受理之日起30日内调解结束。

　　第四章调解协议及其履行

　　第三十条人民调解委员会调解解决的民间纠纷,根据需要或者纠纷当事人的请求,制作调解协议书。

　　第三十一条调解协议书应当载明下列事项:

　　(一)纠纷当事人的基本情况;

　　(二)有委托代理人的,应当写明委托代理人的基本情况以及代理权限;

　　(三)纠纷简要事实、争议事项及各方责任;

　　(四)纠纷当事人的权利和义务;

　　(五)履行调解协议的方式、地点、期限等其他事项。

　　调解协议书由参加调解的纠纷当事人、委托代理人、人民调解员签名或者盖章,加盖人民调解委员会印章并送达纠纷当事人。

　　第三十二条纠纷当事人应当自觉履行经人民调解委员会调解达成的调解协议。

　　第三十三条纠纷当事人不履行调解协议或者达成调解协议后又反悔的,人民调解委员会应当按下列情形分别处理:

　　(一)纠纷当事人无正当理由不履行调解协议,做好纠纷当事人的工作,督促其履行;

　　(二)纠纷当事人提出调解协议内容不当,或者人民调解委员会发现调解协议内容不当,在征得纠纷当事人同意后,再次进行调解;

　　(三)对经督促仍不履行调解协议的,告知纠纷当事人可以向人民法院起诉或者通过其他合法途径解决纠纷。

　　第五章指导和保障

　　第三十四条县级以上人民政府司法行政部门应当指导本地区人民调解委员会的组织建设、队伍建设、业务建设和制度建设,有计划地对人民调解员进行培训,提高人民调解工作的质量和水平。

　　第三十五条司法所应当对人民调解委员会或者纠纷当事人咨询人民调解工作的有关问题进行解答;应人民调解委员会的请求或者根据需要,协助、参与具体纠纷的调解。

　　司法所应当对人民调解委员会的工作进行检查,发现违背法律、法规、规章和政策的,提出纠正建议;对纠纷当事人就人民调解工作有关问题的投诉依法进行处理。

　　第三十六条人民法院审理涉及人民调解协议的民事案件,调解协议被人民法院已经发生法律效力的判决变更、撤销,或者被确认无效的,可以以适当方式告知当地司法行政机关或者人民调解委员会;发现人民调解员违反自愿原则,强迫纠纷当事人达成调解协议,应当及时向当地司法行政部门或者人民调解委员会提出纠正建议。

　　基层人民法院可以组织人民调解员旁听依法公开审理的案件。

　　第三十七条县级以上人民政府司法行政部门指导人民调解工作所需经费列入同级财政预算。

　　各级人民政府可以根据当地经济社会发展水平和财力状况,安排人民调解委员会补助经费和人民调解员的补贴经费。

　　第三十八条设立人民调解委员会的乡(镇)、街道、村(居)民委员会,应当为人民调解委员会开展工作提供必要的条件。

　　第三十九条村(居)民委员会人民调解委员会设立后,应当将设立情况报所在地司法所备案。

　　乡(镇)、街道人民调解委员会设立后,应当将设立情况报县级人民政府司法行政部门备案。

　　第四十条人民调解员在调解民间纠纷活动中,受到威胁、恐吓或者打击报复的,有关机关应当及时依法处理。

　　第六章附则

　　第四十一条法人之间、其他组织之间、法人与其他组织之间涉及民事权利义务的纠纷,申请人民调解委员会调解的,参照本条例执行。

　　第四十二条企业事业单位、社会团体和其他组织设立的调解组织,可以参照本条例进行民间纠纷调解。

　　第四十三条本条例自2008年2月1日起施行。