新疆维吾尔自治区人民政府


新疆维吾尔自治区实施《城市绿化条例》若干规定

　（１９９８年７月３日自治区人民政府第７９号令发布，２０００年７月６日自治区第九届人民政府第１１次常务会议修改）


　　第一条　根据国务院《城市绿化条例》，结合自治区实际，制定本规定。


　　第二条　本办法适用于自治区城市规划区内城市绿地、绿化设施保护及种植、养护树木花草等城市绿化的规划、建设和管理活动。
　　前款所称城市绿地包括公共绿地、居住区绿地、单位附属绿地、防护绿地、生产绿地、风景林地、城市道路绿地以及其他用于绿化的土地。


　　第三条　各级人民政府应当把城市绿化建设纳入国民经济和社会发展计划，加强对城市绿化工作的领导，实行绿化工作责任制。


　　第四条　自治区各级绿化委员会统一组织领导本行政区域内的绿化工作。
　　自治区建设行政主管部门负责全区的城市绿化工作；州、市（地）、县建设行政主管部门或者本级人民政府管理城市绿化工作的部门（以下统称城市绿化行政主管部门），负责本行政区域内城市规划区的绿化工作。
　　在城市规划区内，法律、法规规定由林业主管部门管理的绿化工作，依照法律、法规执行。


　　第五条　城市人民政府编制城市总体规划，应当组织城市规划和城市绿化行政主管部门等共同编制同阶段的城市绿化规划，作为城市绿化建设的依据，由城市绿化行政主管部门组织实施，并负责监督检查。
　　经批准的城市绿化规划必须严格执行，任何单位和个人不得擅自改变，确需修改的，按原报批程序审批。


　　第六条　自治区各城市应当依照自治区城市绿化规划建设指标，结合城市性质、规划、自然条件、基础情况等，确定本城市绿化规划建设指标、实施规划、发展速度，在规划期限内达到规定的指标。
　　各城市绿化规划建设指标应当经自治区建设行政主管部门核准，报建设部备案。


　　第七条　城市新建、改建、扩建工程项目，应当按城市绿化规划安排绿化用地，各类绿地单项指标应当符合下列要求：
　　（一）新建居住区绿地占居住区总用地比率不低于３０％；
　　（二）城市主干道绿化带面积占道路总用地比率不低于２０％，次干道不低于１５％；
　　（三）城市绿化苗圃、草圃、花圃、盆景基地等生产绿地面积，占城市建成区总面积比率不低于２％；
　　（四）公共绿地中绿化用地所占比率不低于总用地比率７０％；
　　（五）单位附属绿地面积占单位总用地比率，除工业企业、交通枢纽、仓储、商业中心绿地率不低于２０％外，其他单位以及产生有害气体和污染物的工厂绿地率不低于３０％，其中学校、医疗休养院所、机关团体、公共文化活动场所、部队等单位的绿地率应当不低于３５％。
　　旧城改造区的绿化面积，可照前款（一）、（二）、（五）项规定的指标降低５个百分点。


　　第八条　城市新建、扩建、改建工程项目，因特殊情况不能按本规定第七条所规定的指标进行建设的，应当经城市绿化行政主管部门审核批准，并在城市绿化行政主管部门指定的区域承担相应面积的绿化补植。未经城市绿化行政主管部门批准，也未从事异地补植的，城市规划行政主管部门不得发放建设工程规划许可证。
　　居住区和单位附属绿地比率低于本规定第七条所规定比例，尚有空地可以绿化的，有关单位应当按照城市绿化行政主管部门的要求进行绿化，不得长期闲置。


　　第九条　绿化面积在１０００平方米以上或者绿化费用在５万元以上的城市绿化工程设计，应当委托具有相应资质的单位承担。
　　绿化工程面积在２０００平方米以上或者绿化费用在１０万元以上的，以及城市公共绿地、居住区绿地、风景林地、干道绿化带等绿化工程的设计方案，应当经当地城市绿化行政主管部门审批，其中对城市建设有重要影响的绿化工程须报上级城市绿化行政主管部门审批。
　　建设单位应当按照批准的设计方案进行建设，设计方案需要改变时须经原批准机关审批。
　　绿化用地面积在１０００平方米以上或者绿化工程费用在３万元以上的绿化工程竣工后，应当经城市绿化行政主管部门验收合格，方可交付使用。


　　第十条　城市公共绿地、防护绿地、生产绿地、风景林地和街道绿化，由城市绿化行政主管部门负责组织建设；单位附属绿地及其管界内的防护绿地，由该单位负责建设，城市绿化行政主管部门负责监督检查并给予技术指导。


　　第十一条　城市人民政府应当根据需要，从城市维护建设费、城市土地使用权出让金、城市基础设施配套费等费用中，分别安排一定比例的资金用于城市公共绿地、防护绿地、生产绿地、风景林地、街道绿化的建设。


　　第十二条　城市新建、扩建、改建工程项目按规定需要绿化的，其工程投资中应当包括不低于投资总概算１．５％的配套绿化工程建设投资，并列入项目投资总概算。绿化面积或者绿化费用达到本规定第九条所规定面积或者数额的，建设单位应当委托具有相应资质的绿化工程施工单位施工，并签定绿化工程施工合同。绿化工程建设资金不落实或者未签定绿化工程施工合同的，不予批准工程项目开工，建设行政主管部门不得发放施工许可证。


　　第十三条　工程项目主体工程竣工后，施工单位应当及时拆除占用绿化用地的临时设施，清理场地，保障绿化工程在不迟于主体工程建成后的第二个绿化季节完成。


　　第十四条　城市绿化保护和管理按下列规定分工负责：
　　（一）城市公共绿地、防护绿地、风景林地、干道绿化带，由城市绿化行政主管部门负责管理；
　　（二）街道门前三包的绿化由临街的单位和居民住户负责管理；
　　（三）苗圃、草圃、花圃、果园等生产绿地，由经营单位管理；
　　（四）单位附属绿地及其管界内的防护绿地，由该单位管理；
　　（五）居住区的绿化，由居住区物业管理单位或者街道办事处管理；
　　（六）居民私有房屋庭院或者宅基地的绿化由居民自行管理。


　　第十五条　任何单位和个人均不得擅自占用和破坏城市绿化用地。
　　因建设或者其他特殊需要临时占用城市绿地的，应当经所在地城市绿化行政主管部门审查同意，并按有关规定办理临时用地手续。占用期满后，占用单位应当恢复原状。


　　第十六条　在城市公共绿地内开设商业、服务摊点，应当向该公共绿地管理单位提出申请，并经城市绿化行政主管部门审查同意后，方可持有关证照，由指定的地点从事经营活动，并遵守公共绿地管理的有关规定。


　　第十七条　任何单位和个人均不得擅自砍伐、移植、损毁城市树木、绿篱。
　　确需砍伐、移植城市树木、绿篱的，应当按下列规定办理审批手续：
　　（一）一次砍伐或者移植乔木５株、灌木５丛、绿篱５０米以下的，由城市绿化行政主管部门审批；
　　（二）超过前款限定的，由城市绿化行政主管部门审核，报城市人民政府审批。
　　经批准砍伐树木的，应当补植同类树木。补植树木的胸径一般不小于５厘米，补植树木胸径面积之和为砍伐树木所围胸径面积之和的２－１０倍。


　　第十八条　树木生产影响管线安全或者交通设施正常使用，确需要修剪的，经城市绿化行政主管部门批准，按照兼顾管线、交通设施使用和树木正常生长的原则进行修剪。修剪费用除城市人民政府已有明确规定外，可按下列原则分担：先有树木，后建管线、设施的，费用由管线、设施管理单位承担；先有管线、设施，后植树木的，费用由树木所有人承担；树木和管线、设施分不清先后的，双方平均承担。


　　第十九条　在单位管界内或者私人庭院内的古树名木，由单位或者居民负责养护，并可享有一定的养护补助，城市绿化行政主管部门负责监督和技术指导。
　　严禁砍伐或者迁移古树名木。因特殊情况需要迁移古树名木的，应当经城市绿化行政主管部门审查同意，并报同级或者上级人民政府审批。


　　第二十条　禁止下列损坏树木花草和绿化设施的行为：
　　（一）掐花、摘果、折枝、剥皮、挖根、攀登；
　　（二）在树木上刻字、打钉、搭棚、拴系牲畜、拉绳晒物、架设电线、设置广告牌、标语牌；
　　（三）损环草地花坛、绿篱；
　　（四）向树木、花草倾倒有害物质；
　　（五）在绿地内放牧、挖沙取土、堆放物料、乱倒乱扔废弃物；
　　（六）其他损坏行为。


　　第二十一条　违反本规定第五条第二款、第八条、第九条、第十二条的，由城市绿化行政主管部门责令停止违法行为、限期改正或者采取其他补救措施。


　　第二十二条　未经同意擅自占用城市绿化用地的，由城市绿化行政主管部门给予警告，责令限期退还、恢复原状；逾期不退还、不恢复原状的，可按城市土地基准价格或者同类土地使用权出让价格的１至３倍处以罚款，造成损失的，应当负赔偿责任。


　　第二十三条　未经同意擅自在城市公共绿地内开设商业、服务摊点的，由城市绿化行政主管部门责令限期迁出或者拆除，并处以５００元以上２０００元以下罚款；造成损失的，应当负赔偿责任。
　　对不服从公共绿地管理单位管理的商业、服务摊点，由城市绿化行政主管部门或者其授权的单位给予警告，可以并处２００元以上１０００元以下罚款；情节严重的，由城市绿化行政主管部门取消其设点申请批准文件，并可以提请工商行政管理部门吊销营业执照。


　　第二十四条　违反本规定有下列行为之一的，由城市绿化行政主管部门给予警告，责令停止侵害，并可处以５００元以上５０００元以下罚款；造成重大损失的，除承担赔偿责任外，并可以处损失金额３倍以下的罚款：
　　（一）损坏城市树木花草的；
　　（二）擅自修剪或者砍伐城市树木的；
　　（三）砍伐、擅自迁移古树名木或者因养护不善使古树名木受到损伤或者死亡的；
　　（四）损坏城市绿化设施的。


　　第二十五条　本规定自发布之日起施行。

　　内容提要: 从平衡遗嘱人意愿与其近亲属利益、否定歧视妇女的传统、维护社会公序良俗、保护社会公平等考虑，均有必要找到遗嘱自由的“恰当底线”。在域外继承法中，无论大陆法或英美法传统的国家和地区，普遍采取措施对遗嘱自由进行一定限制。我国现行《继承法》却对遗嘱处分无所限制，仅必留份除外。该种过度信赖遗嘱人自治的立法，与财产继承法自身承担的职责不符。改革开放以来，遗产分配争议明显增多，与现行遗嘱继承立法不足有直接关系。我国遗嘱继承立法宜借鉴域外继承法经验，对遗嘱处分实施适当的限制，引入结婚导致婚前所立遗嘱无效、特留份制，限制遗嘱处分婚姻居所等，以保护被继承人近亲属的应得继承份额。

　　按照我国现行《继承法》，除必留份外，被继承人可以订立遗嘱将财产留给其选定的任意一个或者数个法定继承人或者其他人，其配偶、子嗣却均无法律依据去抱怨遗嘱人没有留给他们任何遗产!正因如此，有人立遗嘱将遗产全部留给其儿子，不分给出嫁女儿分文; 有人立遗嘱将遗产全部分配给婚生子女，而未留给非婚生子女份额; 有人立遗嘱将遗产全部指定由配偶继承，不留给子女分文（我国著名医学专家邝安?疑テ薅嗄旰螅?6 岁时与照料他生活的姑娘朱某结婚。1992 年邝病逝。邝生前立有遗嘱，将其名下所有财产悉数赠与朱某。邝的两个儿子向法院起诉提出异议，要求继承父母遗产，均被法院判决驳回。( 参见: 胡瑜，阮巍． 千万遗产案一审判决: 教授全部财产归小保姆[EB/OL]．[2012 －05 －01]． http: / /news． sohu． com /20080719 / n258245969． shtml． )）; 还有人临终前立遗嘱将遗产全部指定分配给提供照料者，而未留给近亲属，（例如，浙江省杭州市的裱画师叶瑞亭生前订立遗嘱，把价值百万元的所有财产及房产遗赠给长期照料他生活的年青女士吴菊英，分文未留给女儿邰丽娜、陈丽娟。邰丽娜、陈丽娟起诉吴菊英，要求被告归还死者遗产。2001 年1 月19 日，杭州市中级法院终审认定，邰丽娜、陈丽娟上诉的请求和理由缺乏事实和法律依据，判决驳回上诉，维持原判。( 参见: 岳耀勇，范跃红． 杭州裱画师百万遗产不赠女儿赠保姆[EB/OL]．[2012 －05 －01]． http: / /news． si-na． com． cn / s /173569． html． )）甚至有人将遗产全部遗赠给婚外同居者，而未留给妻子和子女任何财产。（四川省泸州市的黄永彬于 1963 年 6 月与蒋伦芳登记婚姻。1996 年，年近六旬的黄永彬与年近30 岁的爱姑相识后，公开非法同居生活。2001 年4 月18 日，黄永彬立下书面遗嘱，将其住房补贴、公积金、抚恤金和卖房款的一半及手机 1 部，总计 6 万元的财产赠与“朋友”爱姑所有。泸州市纳溪区公证处对该遗嘱出具了公证书。同月22 日，黄永彬病逝。当日，爱姑以蒋伦芳侵害其财产权为由，向泸州市纳溪区人民法院起诉。第一、二审人民法院均以该遗嘱违背社会公德、损害社会利益为由，认定该遗嘱无效，驳回原告的诉讼请求。( 参见: 赵兴军，友东鸿，张晓东． 全国首例“二奶”状告死者发妻争夺遗产案纪实[EB/OL]. [2012 － 05 － 02]． http: / /www． 110． com / falv / falvanli / minfaanli / jcfal /2010 /0723 /165248 _2． ht-ml; 兰平． 内容真实的遗赠是否一定有效[EB / OL]． [2012 － 05 －01]． http: / / nxfy． chinacourt． org / public / detail． php? id = 37． )）虽然立遗嘱仅仅是少数人的作为，但是，赋予遗嘱人如此大尺度自由合理吗? 近些年来，多数研究成果认为，仅有适用范围极其狭窄的必留份约束是不够的，立法应当进一步限制遗嘱自由! 那么，继承法为什么应当对遗嘱自由实施更多限制? 应当通过哪些措施来限制遗嘱处分? 本文基于个体自治与国家干预之妥协的立场，讨论立法干预遗嘱人意思自治的考虑要素，借鉴域外法相关经验，主张对遗嘱自由实行必要限制，以达成以亲属为主体的相关利益者之间的利益公平，防范损害社会公序良俗及公平的行为，并提出了若干立法建议。

　　一、对遗嘱自由给予必要限制的正当理由

　　遗嘱既为社会制度，自不能完全委之于立遗嘱人的自由意志，而须顾及一般社会及生者的利益，加以相当限制[1]。遗嘱不得违反强行规定或公序良俗，否则无效。为达成遗嘱人的个人意愿与社会利益之间的平衡，遗嘱继承法应当根据社会经济制度、国民生活水平、历史传统、道德伦理观等考虑，规范遗嘱，防止遗嘱人滥用遗嘱自由权。

　　(一) 平衡遗嘱人意愿与其近亲属之间的权益之需

　　对遗嘱自由实行一定限制，在很大程度上是为了保护遗嘱人近亲属的继承份额。依从遗嘱自由，遗嘱人的意志与其近亲属的财产利益存在一定矛盾，因为理性人有时会作出极不理性的决定。通常情形下，一个心智健全、有记忆力的人会作出理性的财务决定; 但是，如果遗嘱人因故存有偏心或者一时兴起，就可能剥夺多数甚至全体继承人的继承权。被剥夺继承权的亲属虽可以质疑死者的理智或亲情，试图证明遗嘱人受到了来自受益人的“某种诱惑或威逼”以致订立了不符其本人真实意愿的遗嘱。然而，这种质疑或否定的证成总是极其困难和昂贵的。唯有通过立法，预见性地对极端不合理的遗嘱处分进行限制，才能最经济、最合理地实现财产利益分配的基本平衡。

　　(二) 否定歧视妇女的传统和坚持男女平等的需要

　　我国现行《继承法》坚持男女继承权平等原则，但是，欠缺有效限制遗嘱自由的条款。现实中，受到歧视妇女的旧意识、传统、习俗的影响，遗嘱人歧视、剥夺妇女继承权的现象较为常见。

　　在遗嘱中，最常见剥夺继承人继承权的情形有两种: 一是剥夺出嫁女儿的继承权; 二是剥夺妻子的继承权。河南省濮阳市妇联对当地农村妇女财产权益被侵害情况专项调查显示，受访的 6 个村农村中都有妇女财产被侵害的情形，其中财产继承难等尤为突出。许多农村妇女认同“出嫁女儿对父母遗产不应该享有继承权”，自动放弃财产继承; 仅有8% 的妇女要求依法继承，但她们也难抵家族人的反对[2]。2002 年中国( 海南) 改革发展研究院对西部12 省( 区、市) 农村的综合调查显示，有 13．9%的受访者认为女孩、妻子不能继承土地使用权[2]。陈苇等人于2005—2006 年间在北京、山东、重庆、武汉四地完成的当代继承习惯调查也发现，“在某些地区有少部分被调查者在继承时仍存在歧视女性的传统观念”，有“很低”比例的受访者选择“被继承人的出嫁女儿”作为“继承权丧失”的事由[3]。从 1930年立法承认继承家产时男女平权，迄今已 80 余年，然而，性别不平等观念及传统分家析产习俗的影响仍存在，民众对妇女继承权的认识仍不充分。故继承法有必要针对歧视妇女的传统与习俗，增设有效保护女性平等继承权的条款。

　　(三) 遗嘱自由受到家庭制限制及面临保障老人群体有尊严地生活的巨大压力

　　遗嘱自由应受到家庭制的限制。婚姻和家庭受我国《宪法》保护，遗嘱继承法应当遵守婚姻家庭法的基本价值观，“必须考虑家庭制度的稳定和家庭职能的正常发挥，考虑被继承人对家庭中其他成员的责任”，[4]更不能突破婚姻家庭制度的底线。如果遗嘱生效，将动摇遗嘱人所在婚姻、家庭的物质基础，或者将极大地打击其近亲属对婚姻家庭的信赖与付出，则该遗嘱不宜被赋予效力。家庭是社会的基础细胞，遗嘱自由不应成为冲毁家庭堤坝之水。在工业化国家和地区，社会保障与福利水平高，对遗嘱自由的约束仍然较多，我国岂能有理由例外?

　　同时，让庞大的老人群体有尊严地生活，是我国继承法必须正视的巨大挑战。在祖国大陆地区，截止到2011 年末，有 65 岁及以上老人 1． 23 亿，约占总人口的9．1%; 且1．85 亿60 岁以上老人，有 2/3 时间处于“带病生存状态”; 到 2050 年，我国 80 岁以上高龄老人将占 65 岁以上老年人口的三成，劳动力人口与老年人口比将是 2． 8 : 1[5]。少子化及小家庭难以承担超重的养老责任，而社会养老条件尚不完备。继承法应当充分注意到婚姻家庭继续承担着且迄今无其他制度可以替代的社会责任。

　　(四) 为遗嘱处分合乎社会公序良俗而定规矩

　　公序良俗作为民法基本原则之一，是对个体意思自治划定的底线。民事行为不得违反公共秩序和社会善良风俗，否则，不发生法律效力。我国《民法通则》第 7 条规定，“民事活动应当尊重社会公德，不得损害社会公共利益”。遗嘱自由不应成为稳定、良好的社会关系的破坏力量。

　　为使遗嘱合乎公序良俗，需在合理限度内对遗嘱人的自由意志给予必要限制，引导遗嘱人实施理性行为。尊重死者，包括其遗言，是人类的共同传统。古语云，“人之将死，其言也善”。不过，此仅为一般情形。若无法定限制，遗嘱并非无一例外地表达最后的“理性意思”。继承法应当针对可能出现的损害社会公序良俗的遗嘱处分，进行预防性立法，以阻击“临终乱命”的遗嘱。

　　(五) 保护社会公平之需

　　基于公平而限制遗嘱自由，是法律应为之举。公平意味着有关各方应以大致均等的方式分配合作产生的剩余财富。对于不公平的结果，政府或国家应当作出反应，以纠正个体自治对社会整体机制可能产生的侵蚀。法律正是协调和规制各方利益的“中立者”。

　　遗嘱不应剥夺共同利益人的正当的遗产利益期待。遗嘱自由保障被继承人能积极订立遗嘱，在身故仍能影响或“控制”其财产。同样，遗嘱对相关者的财产利益有着重要影响。被继承人与其利益相关者置身于相互承诺与照顾的亲属网络中，各方长期相互包容、互信、合作、互助，尽量实现互利。不过，被继承人订立遗嘱时，是否照顾到了应照顾之人，他人不得而知。为避免被继承人立遗嘱时因过分自由或“异想天开”，以致抛弃婚姻、家庭、亲属、忠诚、团结、友爱等基本社会价值，立法应采取相应的阻止行动，保护和促进社会公平正义。

　　二、我国现行《继承法》放任遗嘱自由之评析

　　新中国成立以来，法规范对遗嘱自由的规制，在1950 年代，考虑较周到，限制较多，内容合理（体现在最高人民法院及其各分院关于继承方面的决定、批复、解答中，这些限制涉及四项内容: 遗嘱剥夺女儿继承权的，部分无效; 遗嘱剥夺了无劳动生产能力的继承人继承权的，部分无效; 遗嘱损及继承人的继承权而发生重大不公平结果的，无效; 遗嘱与公共政策相抵触的，无效。）;但从1960 年代开始限制减少。这种变化，与其说是继承法规范对遗嘱自由的极大承认，倒不如说是受制于当时意识形态领域“狠批一个私字”、私有财产极少之事实，以及立法“宜粗不宜细”指导思想的影响。在使用“自由”一词都十分谨慎的年代，对遗嘱进行限制似无必要。改革开放以后，随着公民私有财产价值越来越大、种类越来越多，保护私有财产的权利意识增强，限制遗嘱自由的呼声越来越多。

　　1985 年《中华人民共和国继承法》，延续此前相关司法解释精神，对遗嘱自由的限制极少。仅下列两种情形下，对遗嘱处分给予限制。首先遗嘱应当对缺乏劳动能力又没有生活来源的继承人保留必要的遗产份额。继承人是否缺乏劳动能力有没有生活来源，应按遗嘱生效时该继承人的具体情况确定。（最高人民法院《关于贯彻执行〈中华人民共和国继承法〉若干问题的意见》第37 条。）其次，如果被继承人死亡时，其妻已怀孕的，分割遗产时须为胎儿保留继承份额。“应当为胎儿保留的遗产份额没有保留的，应当从继承人所继承的遗产中扣回。……”（最高人民法院《关于贯彻执行〈中华人民共和国继承法〉若干问题的意见》第45 条。）换言之，如果遗嘱内容违反了前述任一情形的，该遗嘱将部分或者全部无效。

　　“必留份”是新中国继承法的创造，但因“双缺乏”而享有“必要的遗产份额”的法定继承人毕竟是个别的，故其限制遗嘱自由的作用极其微弱。事实上，被继承人死亡时，若无双缺乏之继承人，遗嘱处分就处于几无限制的状态! 恰恰这种情形最为常见! 《继承法》不效仿大陆法传统国家或地区遗嘱继承法普遍实行的特留份制度，除了民族传统差异，更多是受制于立法当时社会的政治经济制度及意识形态影响。在社会主义条件下，有劳动能力的人都可以通过劳动而保障自己的基本生活之需[6]。立法既无必要也不应该设立特留份。如今，社会条件发生了重大变化，无边界的遗嘱自由，的确有必要添加适当限制，照顾到利益主体各方的利益。

　　三、域外法限制遗嘱自由的途径与措施

　　在承认遗嘱自由原则的所有国家或地区，都对遗嘱自由实行一定限制。除了遗嘱不得与法律规定相抵触、不得损害社会公共利益、善良风俗外，综合看，大陆法传统和英美法传统的遗嘱继承法中，限制措施主要有特留份制、遗产先取权、特殊贡献份额、扶养费请求权、因结婚而致无效、赋予法庭“修改遗嘱”或“重写遗嘱”的权力等，其中特留份制最为普遍。遗嘱人用遗嘱处分自己财产的意思表示，只有不违反对遗嘱自由之限制，方为有效。

　　(一) 特留份制