强化行政诉讼协调机制，做到案结事了

于树军

行政审判工作是人民法院通过审理行政案件对行政机关行使职权活动进行监督，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护行政管理程序的一项工作。这项工作开展的好坏，直接影响到国家、政府与群众的关系。随着政府社会管理职能和公共服务职能不断加强，公共权力与公民法人和其他组织权利的协调与平衡正成为社会普遍关注的问题。我国现行行政诉讼法规定，人民法院审理行政案件，除赔偿诉讼外，不适用调解。这种法律的硬性规定，越来越不适目前的行政诉讼的发展需要，行政争议处理不好，极易引发更大的矛盾，甚至造成上访，特别是在上诉审法院进行协调解决，存在着更大的困难。2006年最高法院长肖扬在全国高级法院院长座谈会上明确指出“要积极探索和完善行政诉讼和解制度，在不违反法律，不损害国家利益、公共利益、他人合法权益和坚持自愿原则的前提下，尽可能采取协调的方式，促使当事人和好”，这说明最高法院也充分肯定了用协调的方式处理行政诉讼案件。
2007年上半年，我们在审判实践中，对通过协调解决行政诉讼案件进行了有益的探索与尝试，今年上半年共审结二审行政诉讼案件20件，其中协调处理上诉人撤诉的有7件，占到行政诉讼案件数的35%。可见在司法实践中通过法院协调解决行政纠纷具有很大的空间，且通过协调解决的纠纷能彻底平息纠纷，真正做到案结事了。笔者现就协调方式解决行政案件的可行性和必要性，协调的类型以及我们的具体做法作些探讨。
一、对行政案件进行协调的可行性和必要性
1、虽然《行政诉讼法》规定人民法院审理行政案件，不适用调解，但在理论上行政诉讼协调制度也不乏有其依据。第一、行政合同诉讼和行政赔偿诉讼案件，允许适用调解对当事人的纠纷进行协调是法律规定的；第二、行政机关在行政裁量权限范围内，适当减轻处罚或让步并不损害国家利益、公共利益或者违背法律；第三、行政诉讼的目的是要解决纠纷，达到诉讼的定纷止争效果，而协调无疑是一种解决纠纷的有效手段。
2、单纯的行政判决难以达到彻底平息当事人的纠纷。目前行政诉讼中上诉和上访率高，与行政诉讼案件不适用调解协调有直接关系。无论是撤销判决还是维持判决，均可能导致不利的后果。撤销行政机关具体行政行为的判决，可能导致有利害关系的第三人不服甚至上访申诉，行政机关出于行政管理的需要，可以重新作出行政行为，对重作的行政行为，相对人还可以再次提起行政诉讼，增加诉讼成本，浪费司法资源。维持的判决，原告上诉的比率非常高，即使败诉方不上诉或上诉后仍维持，因此达不到彻底平息纠纷的目的。
3、从审判实践看，在行政诉讼中进行适当的协调，只要其协调过程和结果不违反法律，不侵害公共利益，有利于和谐稳定发展，就有构建和创设的现实必要。一是从自由裁量权的使用来看，行政诉讼协调的运用是审判实践的需要，能充分体现定纷止争和案结事了；二是从违法行政当纠来看，行政诉讼协调的运用是我国社会现实的需要；三是从行政追求高效率和低成本来看，行政诉讼协调制度的建立是正公与效率的需要，也符合法院“公正与效率”这个主题。
二、行政诉讼协调的种类
行政诉讼的协调机制的确立，有利于对当事人诉权的保护，有利于保护公民、法人和其他组织的合法利益，减少诉累，有利于促进依法行政，有利于促进社会的和谐稳定。行政诉讼协调并不是抛弃规则的协调和平衡，也不是无边无际的随意协调。行政诉讼必竟不同于民事诉讼和刑事附带民事诉讼，有其特殊性。在行政诉讼中，可以协调方式协调行政案件，但并不是所有的行政案件都能适用协调，也不是所有的问题都能协调。笔者认为能用协调处理的行政案件主要包括下列案件。
1、行政裁决案件的协调。行政裁决是行政机关依照法律授权，对平等主体之间发生的与行政管理活动相关的民事纠纷进行审查并作裁决的行政行为。在行政诉讼中，当事人对行政机关作出的行政裁决不服而提起行政诉讼，其实质也在主张民事权利，会始终围绕着自己民事权利义务来衡量行政裁决的合法性。而人民法院在审查行政裁决行为时，判断行政裁决是否正确合法也始终以行政机关对民事纠纷双方当事人之间民事权利义务关系的确定是否正确合法为标准。因行政裁决而提起行政诉讼是有两个法律关系。一是民事纠纷双方当事人之间产生的民事法律关系；二是民事双方当事人与作为裁决者的行政机关产生的行政法律关系。法院在审理这类案件时，简单地运用判决的方式均很难达到行政诉讼预定的效果，判决维持对于显示公平的行政裁决显然不合适，判决撤销不能及时解决双方当事人民事纠纷，可能引起诉累，而通过协调的方式，使双方当事人就民事纠纷达成合意，当事人的行政诉讼目的也就达到。
2、行政赔偿案件的协调。我国《行政诉讼法》第67条第3款规定，“赔偿诉讼可以适用调解”。因此，行政赔偿案件适用调解得到我国立法的明确认可。关于行政赔偿诉讼适用协调制度的构建，应从以下两个方面考虑：一是从行政赔偿诉讼目的上来考虑。保护公民，法人和其他组织的合法权益是行政赔偿诉讼的主要目的。二是从实体法规定来考虑。行政赔偿诉讼是诉讼中一种，受国家赔偿法中行政赔偿法律规范的影响。从司法实践来看，行政赔偿案件调解的结果往往是减少受害人要求赔偿的数额，而高于严格按照法律规定进行赔偿的数额，因现行国家赔偿的标准很低，但这种结果更能体现案结事了。行政赔偿的产生是以行政机关行政行为违法为前提，违法就应当依法承担责任。协调解决行政赔偿案件能有利监督行政机关依法行政，充分保护行政相对人的合法权益。
3、行政机关不履行法定职责的案件。每个行政机关都有其法定职责，作为法定职责，行政机关不能放弃也不能违反，这是行政法的基本原则之一。因行政机关不履行法定职责而引发的案件，行政相对人必然要请求法院判令被告履行其法定职责或确认其不履行法定职责的行为违法。人民法院通过审查认为行政机关应当履行法定职责而没有履行的或者拒绝履行，拖延履行的，不予答复的，只能判决其在一定期限履行，对于履行已经没有实在意义的,判决确认其不履行法定职责违法。显然这种诉讼程序对于需要从行政机关履行法定职责获得救济的行政相对人来说有时意义不大，而行政机关又不愿意接受败诉的后果。而通过人民法院的协调，行政机关主动在诉讼中履行其法定职责或给予赔偿，对社会、对当事人都感到皆大欢喜。
4、行政合同案件。最高人民法院《关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》中，已将行政行为的内涵作了扩大化的解释，“行政行为不仅包括单方行为，也包括双方行为”。这一重大修改，明确将行政合同纳入行政诉讼范围。尽管目前通过行政诉讼途径解决行政争议的行政案件较少，但是随着大量行政合同的出现，行政合同争议提起的行政诉讼必将大幅度增强，通过协调来解决双方的争议，更能有效地解决纠纷，定纷止争。
三、对协调解决行政争议的探索和做法
1、严格遵循行政诉讼协调的基本原则，积极促成行政案件协调解决。
对于行政诉讼案件，我们首先是立足于协调，尽可能地争取和解，协调结案。但这种协调绝不能在无原则的基础上进行。审判人员要对案件的基本事实查明，对于行政行为确属违法的，要明确指出，并督促行政机关及时纠正；对于行政行为合法的，要尽量做行政相对人的工作，建议他们撤回起诉，积极配合行政机关履行自己的法定义务。我们审理杨文学不服运输管理处扣押车辆一案，杨文学确系没有到运管部门办理营运手续，进行非法载客，被运输管理处扣押了运输车辆并进行了罚款，杨文学不服诉至法院。在案件审理过程中，审判人员了解到杨文学非法营运违法在先，但运管部门在查处的过程中，执法人员取证存在问题，且行政处罚程序有不当之处。如撤销行政处罚，运管部门回重新作出处罚，可能引起再次诉讼。在庭审结束后，审判人员找到被处罚人，向其宣讲有关道路运输管理方面的法律法规，当事人也认识到没有依法办理营运手续是违法的，同时也对运管部门行政执法提出意见。我们又找到运管部门的有关人员，指出在行政执法中存在的问题，提出是否可以在其处罚裁量幅度范围内予以减轻处罚，后双方达成了协调意见，在不损害国家利益、公共利益及他人合法权益的前提下，合议庭准许上诉人自愿撤回上诉，但在下达裁定的同时，向运管部门下发了司法建议，指出其在行政执法中存在的问题。本案的顺利协调解决在于确立了协调工作的基本原则，协调机制只有在坚持基本原则的情况下才能得以实现。
2、根据案件的性质，因地制宜，适当地引入协调机制。
在审理过程中我们根据案件性质，适时采用协调处理这一有效方式，积极化解官民矛盾。近年来，行政拆迁案件大量增加，这类案件矛盾大，涉及人员多，处理不好容易引起集体上访申诉，针对这种情况我们制定措施，加大协调力度。我院今年受理王学敏等诉北安市建设局房屋拆迁行政裁决8件上诉一案，原审判决维持了北安市建设局房屋拆迁裁决书，王学敏等不服提起上诉。上诉理由要求一米顶一米产权调换，认为营业用房评估价格低，拆迁人认为评估价格已经很高，矛盾极其激化。在这种情况下，审判人员从大局和稳定出发，考虑到被动迁人是弱势群体，为了最大限度保护被动迁人的利益，由副院长亲自带队，查看了动迁现场，分别和拆迁人、被拆迁人接触，向他们讲解有关动迁方面的法律法规和政策，做双方的思想工作。使当事人对法院的工作给予理解和配合，化解双方的对立和抵触情绪。后将拆迁人、被拆迁人及裁决机关找到一起，在宣传相关法律的基础上，使三方当事人面对面的进行沟通，开诚布公地发表各自的观点和意见。各方当事人都发自内心地谈出了自己的观点，同时也在这起行政争议案件中发现了自身的不足。最后在法院的主持下，拆迁人与被拆迁人达成了补偿协议，一起可能引起集体涉诉访案件就这样化干戈为玉帛，当事人的具体事情得到了圆满解决，收到了良好的社会效果。今年上半年审结的动迁案件协调解决的达到90%，作到了案结事了，使案件处理的负面影响降低到最低程度，促进了行政机关与行政相对人之间的和谐。
3、防患于未然，案件开庭审理前积极引入协调机制。
法官时刻要保持居中地位，化解矛盾，减少现实纷争，预防即发诉讼，以服务社会，促进和谐，在审判法律效果与社会效果的有机统一方面开辟新途径，积累新经验。我们充分发挥合议庭职能作用，在案件开庭前，每个合议庭组成人员仔细审阅卷宗，发现有协调解决可能的，经过合议庭共同研究协调解决方案和途径进行协调解决。行政审判作为保护公民、法人合法权益，支持和监督行政机关依法行政的重要手段，必须正常开展工作，慎重办案，既不能为单纯追求办案数量而乱立案，也不能怕惹麻烦而不立案，有些案件在立案过程中就协调解决了，使矛盾纠纷化解在萌芽状态。做到既保护行政相对人合法权益，又维护政府的形象，从而促进社会的法治稳定。
我们深刻的认识到，采用协调形式审结行政案件，有利于更好地维护行政相对方的合法权益；有利于行政主体和行政相对方之间矛盾的化解；有利于减少群众上访事件，维护社会稳定；同时，也有利于更好地处理行政权与司法权之间的关系。我们将不断完善协调的新机制，总结经验与教训，使这项工作尽量地规范化，切实为构建和谐法院，作出我们积极的贡献。


吉林省吉林市人大常委会


吉林市人才市场管理条例
吉林市人大常委会


1999年7月29日经吉林市第十二届人民代表大会常务委员会第十二次会议审议通过，经1999年9月22日吉林省第九届人民代表大会常务委员会第二十次会议批准

第一章 总则
第一条 为培育和发展人才市场，加强人才市场管理，规范人才市场行为，维护人才市场秩序，保护用人单位、人才和人才中介机构的合法权益，促进人才资源的优化配置和人才的合法流动，根据国家有关法律、法规，结合本市实际，制定本条例。
第二条 本条例所称人才是指具有中专以上（含中专）学历或取得专业技术职务任职资格的人员，以及其他具有同等专业技术、管理水平的人员。
本条例所称人才市场是指在国家宏观调控下，运用市场机制对人才资源进行合理配置的机构、场所和相关活动。
第三条 本条例适用于本市行政区域内各类人才市场的管理。
第四条 市人民政府人事行政部门是本市人才市场的行政主管部门。
县（市）区人事行政部门按照管理权限负责本行政区域内的人才市场管理工作。
第五条 人才市场活动，应遵守有关法律、法规，坚持自愿选择，公平竞争，诚实守信的原则。

第二章 人才中介机构
第六条 人才中介机构是指在人才市场活动中为用人单位和求职者提供居间介绍及相关服务的组织。
第七条 设立人才中介机构应具备下列条件：
（一）有与所经营业务范围相适应的固定场所、设施。
（二）有10万元以上的注册资金。
（三）有5名（含5名）以上具有大专以上学历、经过人事行政部门培训并取得职业合格证书的专职工作人员。
（四）有符合法律、法规规定的章程和工作制度。
（五）能够独立享有民事权利、承担民事责任。
第八条 设立人才中介机构须经市人民政府人事行政部门批准，按下列规定办理手续：
（一）向市人事行政部门提出书面申请。
（二）经审查合格的，颁发《吉林市人才中介服务许可证》（以下简称《许可证》）。
（三）领取《许可证》后，到工商或编制部门办理手续。
人才中介机构需要变更或撤销的，应按原审批程序办理变更或注销手续。
第九条 人才中介机构可以从事下列业务：
（一）提供人才供求信息和咨询服务。
（二）办理人才求职登记和推荐。
（三）接受委托举办人才招聘活动。
（四）组织人才培训。
（五）组织智力交流。
（六）法律、法规允许的其他业务。
第十条 市和县（市）区人民政府人事行政部门委托的人才中介机构，还可以从事流动人员人事档案管理、职称资格考评、出国政审、保险基金的筹集和管理、人事代理、聘用合同鉴证以及相关业务。
第十一条 人才中介机构应在服务场所公开其服务内容和程序，公布收费项目和标准。收费项目和标准，必须符合法律、法规的有关规定。

第三章 人才招聘
第十二条 用人单位公开招聘人才，可以选择下列方式：
（一）委托人才中介机构招聘。
（二）通过人才交流会现场招聘。
（三）通过传播媒介刊播广告招聘。
（四）通过人才信息网络查询招聘。
（五）法律、法规允许的其他方式。
第十三条 人才中介机构举办面向社会的人才交流会，必须具备下列条件：
（一）有必要的场所、人员和服务设施。
（二）有完善的组织方案和安全措施。
（三）符合举办者的业务范围。
第十四条 人才中介机构举办面向社会的人才交流会，应持《许可证》及申请书按管辖到人民政府人事行政部门办理审批手续。
举办以大中专毕业生供需洽谈为内容的人才交流会，依照国家有关规定办理。
第十五条 用人单位通过传播媒介刊播广告在全市范围内招聘人才，须经市人民政府人事行政部门审查批准；在县（市）区范围内刊播广告招聘人才须经县（市）区人民政府人事行政部门审查批准。办理手续时持下列材料：
（一）《营业执照》副本或机关、事业单位编制批件。
（二）经办人员身份证及授权或委托证明。
（三）招聘人数、专业、条件及聘用形式的说明。
（四）招聘广告文稿。
未经批准的人才招聘广告，传播媒介不得刊播。
第十六条 外地用人单位来本市招聘人才须持其所在地人民政府人事行政部门或人才市场管理机构批准文件。
第十七条 用人单位在招聘人才时须如实公布拟聘用人员的岗位、数量、条件、待遇等，不得以任何名义向应聘人员收取费用。
第十八条 用人单位采取考试办法招聘人才，须事先公布录取名额、录取办法，不得弄虚作假，应公布所有应聘人员考试成绩和录取人员名单，并接受人事行政部门的监督。
第十九条 用人单位与被招聘人员须依法签订聘用合同。聘用合同需要鉴证的，须经本级人才市场管理机构进行鉴证。
第二十条 用人单位不得采取不正当竞争手段招聘人才，不得聘用违反国家有关政策规定擅自离职的人员。

第四章 人才应聘
第二十一条 人才应聘可以通过人才市场中介机构举办的各种人才交流活动或直接与用人单位联系等形式进行。应聘时应出示证明本人身份及资格的有效证件，并如实提供本人履历。
第二十二条 人才应聘不受原来身份、职务和单位性质的限制，不因民族、性别、宗教信仰不同而受歧视。
第二十三条 人才要求择业应聘应当提前向所在单位提出书面申请，所在单位应自收到申请之日起30天内予以批复，逾期不批复的，视为同意。
个人要求提前解除聘用（劳务）合同的，须经所在单位同意。
个人要求辞职的，依照国家有关规定办理。
任何单位和个人对合法要求进入人才市场择业应聘的人才，不得刁难、阻挠。人才调离时，应按照规定办理转递人事档案和人事关系等手续以及如实提供有关证明文件和相关材料。
第二十四条 有下列情形之一的人才，不得自行择业应聘：
（一）承担县以上重点建设工程、科研项目的主要责任人和业务骨干，尚未完成项目任务，所在单位不同意离职的。
（二）从事或曾经从事国家机密工作，尚在规定的保密期限内的。
（三）国家规定有最低服务期限，尚未期满的。
（四）正在依法立案接受审查的。
（五）尚未解除聘用合同或未正式办理辞职手续的。
（六）法律、法规规定不得自行择业应聘的其他人员。
第二十五条 应聘人员离开原单位时，不得擅自带走原单位的职务科研成果、技术资料等，不得泄露国家秘密和原单位的商业秘密，不得损害原单位的合法权益。
第二十六条 国家出资培训的人员要求到人才市场流动或应聘，原工作单位不得收取培训费；单位出资培训或有偿引进的人才应聘到外单位的，应按合同的约定执行。
第二十七条 人才应聘中发生人事争议的，按管辖向仲裁机构申请调解或仲裁，对裁决不服的，可依法向人民法院提起诉讼。

第五章 法律责任
第二十八条 违反本条例规定的下列行为，由人才市场行政主管部门及有关部门按下列规定予以处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
（一）违反第八条规定，未经批准擅自设立人才中介机构的，责令停止非法活动，没收非法所得，并处10000元至20000元罚款。
（二）违反第九条、第十条规定，人才中介机构超越业务范围进行经营的，责令限期改正，没收非法所得，处1000元至2000元罚款；逾期不改的，吊销其《许可证》。
（三）违反第十一条规定，收费项目和标准，不符合法律、法规规定的，由物价部门按有关规定处罚。
（四）违反第十四条规定，未经批准擅自组织人才交流会的，责令停办，没收非法所得，情节严重的处2000元至5000元罚款。
（五）违反第十五条规定，未经批准刊播招聘人才广告的，分别对用人单位、广告经营者和刊播单位处以广告费用2倍至3倍罚款。
（六）违反第十七条、第十八条规定，采取欺骗手段招聘人才或招聘考试弄虚作假的，责令改正，并处2000元至10000元罚款；招聘中巧立名目乱收费的，由物价部门按有关规定处罚。
（七）违反第十九条规定，用人单位未与招聘人签订合同的，按有关法律、法规处理。
（八）违反第二十条规定，用人单位采用不正当竞争手段招聘人才或聘用违反国家规定离职人员的，责令用人单位解除合同，并处2000元罚款。
（九）违反第二十五条规定，应聘人员泄露国家秘密和原工作单位重要技术、商业秘密，依照有关法律、法规处理。
第二十九条 人才市场行政主管部门及人才市场管理机构的工作人员，滥用职权、以权谋私、侵犯用人单位和人才合法权益的，由其所在工作单位或主管单位给予行政处分，构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第六章 附则
第三十条 本条例由吉林市人民代表大会常务委员会负责解释。



1999年10月15日