内容提要：许多省将GDP指标作为衡量一个地区干部政绩的标尺，GDP的增长率影响干部升迁。所以，一些官员为了在有限的任职期内多出“政绩”，不顾地方发展实际，无视人民群众根本利益，大搞征地拆迁，引进新项目。由此而引发的征地拆迁纠纷也有愈演愈烈之势，矛盾纠纷不断升级，严重影响了社会的和谐、稳定。本文结合审理涉征地拆迁案件的司法实践，从审理过程中发现的当前征地拆迁工作开展过程中存在的问题入手，分析原因，并结合地方实际，从多个角度、多个层次提出相应的对策、建议。


　　工业化程度、城市化进程是衡量国家经济发展水平高低极为普遍的指标。国家要发展经济，势必要在一定范围内进行征地拆迁工作。而征地拆迁工作本身是一项系统、繁杂、影响大的工程，工作中稍有失误，即会产生群体性纠纷、集体上访事件等严重社会问题。要想解决征地拆迁纠纷，就要认真分析原因，找准病因后再对症下药，才能起到积极的治疗效果。

　　一、当前征地拆迁过程中存在的问题及原因分析

　　从当前征地拆迁的情况来看，整体上是较为稳定、有序地进行，但也有一些地方的征地拆迁工作存在着这样或那样的问题，具体来讲，出现的问题主要包括以下几个方面。

　　（一）征地拆迁法律法规不完善

　　因各地方的实际情况不统一，省与省之间差距较大，很难制定出较统一的征地拆迁标准。再加之地方风土人情的差异，也一定程度上加大了制定一致性规定的难度。当前我国涉及征地拆迁的法律法规主要有：《土地管理法》、《物权法》、《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》、《城市房屋拆迁管理条例》、《城市房屋拆迁估价指导意见》、《国有土地上房屋征收与补偿条例》等，一些地方政府为了加快征地拆迁的进度，也制定了实施细则、规章等，但在具体的征地拆迁中，处理实际问题时，也会经常出现困难。问题多表现为：一是在补偿规定不统一。同一地区、相同性质的土地所获得的补偿价格不等，农村和城市的补偿标准相差甚远，1亩地相差可达4万元左右。二是补偿的标准明显偏低。另外，涉及征地拆迁后的安置、补偿等，也没有统一的标准，亦没有原则性的规定，也使得征地拆迁无法高效、稳妥地进行。

　　（二）利益群体之间博弈不平衡

　　总体上看，征地拆迁工作涉及的利益群体主要包括地方政府、开发商、被拆迁人三方。在具体制定征地拆迁安置补偿办法、实施细则的过程中，地方政府多是从经济的角度出发，希望较快地、稳妥地完成征地拆迁工作，促进地方经济快速发展。而开发商则是从经济利益角度出发，实现以最小的成本获得最大的产出。被拆迁户则多是从自身合法权益角度考虑，希望最大限度的获得补偿、安置。但在征地拆迁进行时，三方利益需要进行博弈，三方地位明显不平等，地方政府、开发商相对于被拆迁人，不论是在信息量上，还是在法律意识、文化水平等各个方面，都明显处于优势地位。被拆迁人在规则制定、实施等过程中均没有发言权，一些地方还采用隐蔽做法，群众还处于不知晓的状态，严重影响了征地拆迁的公平性。

　　（三）征地拆迁中“三不公”现象较严重

　　当前征地拆迁工作，特别是广大农村，涉及的前期准备工作落实的十分不顺畅。一方面，地方政府在运行阶段刻意规避民众的各项权利；另一方面，民众对自身的各项权利知之甚少；再加上监督机构、社会媒体关注度不够，使得“三不公”现象，即“不公开、不公平、不公正”现象又有抬头趋势，使得群众对地方政府的信任度直线下降。一些乡镇对待征地拆迁，前期不公开征地范围、征地拆迁补偿标准、第三方中介机构名称、委托评估机构名称、征地拆迁监督电话等等，被拆迁户对征地拆迁信息一无所知，使得征地拆迁三方信息严重不对等。而涉及的补偿标准不统一、分配安置房与金钱补偿不均衡等严重影响着被拆迁群众参与的积极性。涉及拆迁安置存在的不公正对待，地方政府机关对被拆迁户有区别地对待也在一定程度上伤害了人民群众的感情等等。“三不公”现象的抬头趋势，也从一定程度上反映出上级行政机关、地方监督机关、社会媒体的监督职责未充分履行。

　　（四）征地拆迁安置保障工作不完备

　　就法院人员参与征地拆迁安置的前期工作来看，笔者发现相关的后期保障工作准备的十分不充分，甚至个别地区出现了先进行拆迁，后计划安置等保证性配套工作。土地对于一些农村居民来讲是他们维持生计的命根，丧失土地就意味着丧失谋生手段，所以在对待征地拆迁工作他们有诸多顾虑。而有关行政机关在制定征地拆迁方案过程中，忽视了民众生存、稳定的相关保障性工作计划，相应的安置配套保障措施不到位。使得在征地拆迁后出现了民众“失地、失居、失业、失医、失教” 等“五失”现象发生，被拆迁户有如此多的后顾之忧，难以积极地配合到征地拆迁工作。产生此类现象的主要原因还在于地方行政机关对征地拆迁工作缺乏责任心，全程规划缺乏计划性，全局意识还不够强等等。

　　（五）征地拆迁工作延伸性损害增多

　　在制定征地拆迁规划的过程中，一方面在施工规划阶段，相关责任人员未对征地的地点、范围进行合理性考量，在拆迁后出现延伸性损害；另一方面，相关配套设施未能同步建立，偷工减料现象存在，也促成了延伸性损害的发生。实践中出现的延伸性损害主要有以下几个方面，公路占地未能合理横穿耕地，致使原有的灌溉设施难以发挥效用，或者被废弃；因修建公路致使公路两侧农田因排水问题而减产或颗粒无收；因工程施工遗留的化学制剂对农用耕地的隐形影响如无法耕作、减产、养殖水产品数量大减等等，影响较为严重。另外，再加上引进项目企业自身能力、素质不高，常常出现刚引进，即出现负面环境影响等问题，严重影响了与民众的感情。

　　二、解决当前征地拆迁矛盾的路径

　　总体来看，征地拆迁工作是一项政策性很强的系统工程，在具体实施征地拆迁过程中，需要对包括前期准备、规划实施、后续保障等多个方面的综合考量，依托各个机关综合发挥效能，最大限度地实现征地拆迁计划的终极目标。

　　（一）征地拆迁前的准备工作

　　任何工作要想实现预期效果，按部就班有序开展，就需要相关部门在计划实施前进行周密的部署，细致的研究，准备工作做得不细致，对迁后的计划实施将会产生非常大负面影响。

　　1、全方面、多角度的法制宣传

　　要想做好征地拆迁工作，首要的工作就是要做好法制宣传。在具体宣传过程中，一方面要着重对工程开展的重要性进行宣传；宣传中应做到有理有据，多个角度、多个侧面，宣传方法上要有效运用换位思考方法。另一方面，对征地搬迁中涉及的法律、法规全面而具体的宣传，包括三方权利、义务的法律法规，实现为征地搬迁营造良好的法制氛围。当然，作为法制宣传，离不开法院等司法机关的有效支撑。作为法院，可以采取巡回审理、普法讲座、普法宣传等等，为征地搬迁工作的顺利开展打下良好的法制基础。

　　2、多层次程序性准备

　　征地拆迁工作要想落实得快速、有序，有理、有节，就需要地方政府、被拆迁村委会、街道办、社区服务所等有关单位、组织，按照既定程序进行动迁的前期准备工作。应建立公开、公平、公正的监督体系，包括公布征地拆迁事宜，如征地拆迁范围、征地拆迁补偿方式、征地补偿标准、拆迁补偿标准、后续保障性措施、委托评估的第三方中介机构、监督投诉电话等等。建立科学的土地评价制度，形成系统的评价流程，对外公开，对内有效约束，保证各项工作的公开、公平、公正地进行。

　　3、全程、周密计划安排

　　征地拆迁是一项系统而具体的工作，需要地方政府、规划部门、相关法律服务机关对计划进行全面的分析、讨论，再付诸实施。在有多种选择的前提下，应尽可能地选择有利于居民、农民的方式进行。从计划阶段，就要对所有征地拆迁过程中有可能发生的事项进行考虑；就征地拆迁从计划到实施再到后续保障全过程进行周密计划；就后期人员安置、工作安排等涉及民众生活的保障性工作可行性研究等等，即保障各项工作快速、高效、稳妥地进行。

　　（二）征地拆迁进行中的相关工作
湖北省武汉市人大


武汉市档案管理条例（修正）
颁布单位:武汉市人大常委会

颁布时间:20020209

实施时间:20020301

内容分类:档案

题注:（１９９９年９月１日武汉市第十届人民代表大会常务委员会第十三次会议通过　１９９９年１１月２７日湖北省第九届人民代表大会常务委员会第十三次会议批准　根据２００１年１２月２６日武汉市第十届人民代表大会常务委员会第三十次会议通过，２００２年１月１８日湖北省第九届人民代表大会常务委员会第二十九次会议批准的《武汉市人民代表大会常务委员会关于修订〈武汉市外商投资企业管理条例〉等８件地方性法规部分条款的决定》修正）

正文:

第一条 为了加强对档案的管理，有效地保护和利用档案，为国民经济和社会发展服务，根据《中华人民共和国档案法》、《湖北省档案管理条例》等有关法律、法规，结合本市实际，制定本条例。

第二条 本条例所称档案，是指过去和现在的国家机构、社会组织以及个人从事政治、军事、经济、科学、技术、文化、宗教等活动直接形成的对国家和社会有保存价值的各种文字、图表、声像等不同形式的历史记录。

第三条 市、区人民政府应加强对档案工作的领导，将档案事业发展列入国民经济和社会发展计划，将档案保护、档案抢救等档案事业发展所需经费列入财政预算。

第四条 本市行政区域内的机关、团体、企业事业单位和其他组织以及个人均应遵守《中华人民共和国档案法》、《湖北省档案管理条例》和本条例的规定。

第五条 市、区档案行政管理部门负责本条例的实施，对本行政区域内档案事业实行统筹规划，组织协调，监督和指导。 在本市设立的国家级开发区的管理委员会的档案工作机构负责对本机关形成的档案实行集中统一管理，对开发区内各单位的档案工作实行监督和指导。乡（镇）人民政府和街道办事处的档案工作机构对本机关形成的档案实行集中统一管理，对所属单位和村（居）民委员会的档案工作实行监督和指导。 机关、团体、企业事业单位和其他组织的档案工作机构负责对本单位形成的档案实行集中统一管理，对所属单位的档案工作实行监督和指导。

第六条 本市各级各类档案馆的设置应符合全国档案馆的设置原则和布局方案。 设置市、区综合档案馆，由同级档案行政管理部门报同级人民政府批准。设置专门档案馆、部门档案馆经市档案行政管理部门审核同意后报市人民政府批准。 国家级开发区设置综合档案馆，由市档案行政管理部门报市人民政府批准。 企业、事业单位设置档案馆，由其自行决定。

第七条 从事档案工作的人员，应经档案专业培训考核，取得岗位资格证书。 档案工作人员变动时，应按有关规定办理交接手续。 申请从事档案整理、评估、咨询等中介服务的机构，应经档案行政管理部门进行资质认定。

第八条 机关、团体、企业事业单位和其他组织及其工作人员在职务活动中形成的应立卷归档的材料，应由本单位的文书或业务机构收集齐全，整理立卷，按时交本单位档案工作机构或档案工作人员集中管理。机关、团体、企业事业单位和其他组织对档案行政管理部门确定的重点收集和保管的材料，应重点收集和保管，并按规定向档案行政管理部门报送档案目录。

第九条 举办区域性重大活动，主办单位应确定有关机构或人员做好与活动相关的材料的收集、整理和归档工作，并在活动结束后３个月内向同级综合档案馆移交。

第十条 属于国家所有的应归档的材料，任何单位和个人不得据为己有，不得丢失、自行销毁或拒绝归档。

第十一条 工程建设、科学技术研究等项目的档案鉴定、验收按《湖北省档案管理条例》的规定执行。

第十二条 综合档案馆和专门档案馆收集档案的范围，由市档案行政管理部门会同有关主管部门拟订，报市人民政府按审批权限审批。 部门档案馆和企业事业单位档案馆收集档案的范围，分别由市有关部门和本单位确定，报市档案行政管理部门备案。其他档案工作机构收集档案的范围，由所在单位确定。

第十三条 立档单位对列入市综合档案馆收集范围的档案，自档案形成之日起满２０年的，向市综合档案馆移交；对列入区综合档案馆收集范围的档案，自档案形成之日起满１０年的，向区综合档案馆移交。工程档案在工程竣工验收后３个月内向市城建档案馆移交。 部门档案馆保存的档案，自档案形成之日起满５０年的，向市综合档案馆移交。 专业性较强或需要继续保密、保存的档案，报档案行政管理部门同意，可延长向有关档案馆移交的期限；已撤销单位的档案或由于保管条件恶劣可能导致不安全或严重损毁的档案，可提前向有关档案馆移交。

第十四条 机关、团体、事业单位变更或撤销的，档案行政管理部门应指导其依照有关规定做好档案交接工作，防止档案遗失。 国有企业产权或经营方式发生变动的，其档案处置按国家有关规定办理。

第十五条 集体企业、私营企业、股份合作制企业和外商投资企业等非国有企业具有重要保存价值的档案，经综合档案馆与企业协商一致，可接收进馆。

第十六条 属于集体、个人所有的对国家和社会具有保存价值的或应保密的档案，档案所有者应妥善保管；保管条件恶劣或由于其他原因被认为可能导致档案严重损毁和不安全的，档案行政管理部门有权采取代为保管等措施，确保档案完整和安全；必要时，可以收购或征购，档案所有者也可向综合档案馆寄存或出卖。前款所列档案，向综合档案馆以外的任何单位或个人出卖的，应按有关规定经档案行政管理部门批准。严禁倒卖档案牟利或将档案出卖、赠送给外国人和外国组织。 单位或个人对档案所有权有争议的，可由档案行政管理部门裁决。裁决结果应书面通知当事人。

第十七条 禁止出卖属于国家所有的档案。 国家所有的档案复制件的交换、转让和出卖，按国家规定办理。

第十八条 各类档案馆应对所保管的档案采取下列管理措施： （一）建立科学的管理制度，逐步实现保管的规范化、标准化； （二）配置适宜安全保存档案的专门库房，配备防盗、防火、防渍、防有害生物的必要设施；（三）根据档案的不同等级，采取有效措施，加以保护和管理； （四）根据需要和可能，配备适应档案现代化管理需要的技术设备。 机关、团体、企业事业单位和其他组织的档案保管，根据需要，参照前款规定办理。

第十九条 综合档案馆和专门档案馆应按国家规定向社会开放档案，公布开放档案的目录，并为档案利用提供必要的条件与服务。 综合档案馆和专门档案馆保管的档案中，涉及国防、外交、公安、国家安全等国家重大利益的，以及其他已到规定的开放期限仍不宜开放的，经市档案行政管理部门批准，可延期向社会开放。

第二十条 综合档案馆应建立档案信息中心。专门档案馆、部门档案馆、企业事业单位档案馆和其他档案工作机构，应定期向综合档案馆报送档案数据，逐步实现档案信息网络化。

第二十一条 中华人民共和国公民和组织，持有介绍信或工作证，身份证等合法证明，可以利用已开放的档案。外国人或者外国组织利用已开放的档案，须经市有关主管部门介绍以及保存该档案的档案馆同意。 机关、团体、企业事业单位和其他组织及中国公民利用档案馆保存的未开放的档案，须经保存该档案的档案馆同意，必要时还须经有关的档案行政管理部门同意。

第二十二条 单位和个人利用档案馆的档案，应遵守下列规定：（一）不得泄露应保密的档案内容，维护国家安全、公共利益和他人的合法权益； （二）不得涂改、损毁、丢失、伪造档案； （三）未经档案馆批准，不得抄录、复制和公布档案；（四）法律、法规的其他有关规定。

第二十三条 单位或个人认真执行本条例，向国家捐赠重要档案、珍贵档案，或在档案工作中取得显著成绩的，由市、区人民政府及其档案行政管理部门或有关部门以及本单位给予表彰或奖励。

第二十四条 违反本条例，有下列行为之一的，由所在单位或有关主管部门对直接责任人给予行政处分；造成档案损失的，责令赔偿损失，构成犯罪的，依法追究刑事责任：（一）损毁、丢失属于国家所有的档案的； （二）擅自提供、抄录、公布和销毁属于国家所有的档案的； （三）涂改、伪造档案的； （四）擅自出卖、转让档案，倒卖档案牟利或将档案卖给、赠送给外国人的；（五）将生产经营或职务活动中形成的应归档的材料据为己有或拒绝归档的； （六）拒不按规定向综合档案馆、专门档案馆移交档案的； （七）违反规定擅自扩大或缩小档案接收范围的；（八）不按规定开放档案的； （九）明知所保存的档案面临危险而不采取措施，造成档案损失的； （十）档案工作人员和对档案工作负有领导责任的人员玩忽职守，造成档案损失的；（十一）拒不按规定对档案实行集中统一管理的； （十二）未按规定取得岗位资格证书从事档案工作的； （十三）未经资质认定从事档案中介服务的； （十四）未按规定向综合档案馆报送档案数据的。

第二十五条 违反本条例，有下列行为之一的，由市或区档案行政管理部门给予行政处罚：（一）在利用档案馆的档案中有本条例第二十四条第（一）项、第（二）项、第（三）项行为的，给予警告；情节严重的，根据有关档案的价值和数量，对单位可并处１万元以上１０万元以下罚款，对个人可并处５００元以上５０００元以下罚款；（二）单位或个人有本条例第二十四条第（四）项行为的，给予警告，没收违法所得，并可按前项规定的数额处以罚款； （三）有本条例第二十四条第（十三）项行为的，责令限期改正，并处以２０００元以上５０００元以下罚款。

第二十六条 违反本条例其他有关规定，档案法律、法规和国家、省市其他有关规定中有处罚规定的，从其规定。

第二十七条 当事人对档案行政管理部门所作行政处罚决定不服的，可申请行政复议或向人民法院提起诉讼。

第二十八条 本条例具体应用中的问题，由市人民政府负责解释。

第二十九条 本条例自公布之日起施行。１９９３年１１月２４日市人民政府发布的《武汉市档案管理办法》同时废止。